“大学生村官”如何服务乡村振兴?——基于第三次农业普查10700个村级数据的实证研究

中国青年研究 2020-11-22 23:09



摘要:通过构建大学生村官服务乡村振兴的理论框架,基于全国第三次农业普查10700个村级样本,运用了PSM模型进行实证分析,在“村官—村落”层面综合考察了大学生村官对农村“产业发展、环境保护、公共设施建设以及集体经济”四个维度的影响,结果表明:第一,大学生村官的在岗工作显著影响了村庄发展,并主要通过促进“产业发展”“公共设施建设”以及“集体经济”增长的方式助力于国家乡村振兴战略。第二,大学生村官对村庄发展的贡献并不平衡,侧重于“经济发展”而忽视“环境保护”,相比于对村庄长期发展更为关键的“基础设施建设”,更倾向于追求具有短期成效的“公共服务设施供给”。第三,当主要村干部(村支书、村主任)受教育程度较低、村庄人口规模较大时,会显著制约大学生村官的工作效果,村庄经济基础并不会限制大学生村官的工作效果。

关键词:大学生村官;乡村振兴;农业普查;倾向得分匹配


一、引言



党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略,并将其作为“决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国”的战略之一。作为衔接宏观乡村振兴战略与微观村落发展的基层管理主体,村干部在农村经济发展方式、政策实施和公共服务中的作用至关重要[1][2][3],然而当前我国村干部队伍“年纪大、学历低”的问题普遍存在,直接制约着乡村振兴战略的实施[4]。为了有效强化农村基层基础工作,《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确要求“注重吸引高校毕业生等到村任职,强化乡村振兴人才支撑”,事实上,早在2008年中央就曾发布《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见》,提出用5年的时间选聘10万高校毕业生到村任职,随后进一步将“大学生村官计划”上升到国家人才发展战略的高度,中国农村大学生村官发展报告显示,2016年时在岗的大学生村官数量就已超过10.2万人,至2018年已经有累计超过47万大学生以村官的身份服务基层农村建设。


大学生村官计划的全面实施引发了学界以及政界广泛的舆论期待,作为改善城乡二元格局、推动农村发展建设的国家政策[5],学者们大多肯定其在宏观政策层面的作用,认为大学生村官计划有利于优化农村干部结构,具有增强农村人力资本投资[6],矫正政府在农村人力资本运用“失灵”的作用,同时也在一定程度上有效缓解了就业压力[7],实现人才培养与社会发展的“双赢”局面。然而,学界关于大学生村官对村落发展影响的微观层面却仍存争议:一部分学者认为大学生村官能够通过提升农村基层管理团队的教育水平、人力资本的知识溢出、农村经济发展方式的转变实现农村资源配置效率的提升和经济增长[8][9];另一部分学者却认为政策性激励下的大学生村官任期短、流动性高[10],难以融入农村并建立有效的群众基础[11],同时乡村工作生活质量也进一步降低了大学生村官的工作体验[12],从而大学生村官对农村实际经营收入改善并无贡献[13]。


进一步的,如果大学生村官无法促进农村发展,甚至扰乱原有的乡村秩序[14],那么不仅会影响乡村振兴的实施,同时也会因数十万大学生人才的错误配置而导致中国人力资本效率的巨大损失。此外,现有关于大学生村官政策效果的实证研究,样本数量均较小,由于农村的基础环境差异巨大,小样本难以反映中国农村的实际情况。因此,面对理论上仍存争议的研究结果以及事实上可能存在的人力资本效率的损失,需要提供基于全国范围大样本的新的实证经验。


综上所述,已有研究存在以下不足:第一,大学生村官对村落发展的影响存在多个维度,已有研究仅从“收入增长”或“基础设施建设”等单一维度进行分析,难以揭示大学生村官对村落发展的全面影响;第二,大学生村官作为“外来者”,缺乏一般村干部具备的传统权威及群众基础,目前却鲜有研究关注其工作效果的制约因素;第三,已有实证研究限于计量方法和调查样本覆盖面问题,从而其估计结果的稳健性及代表性可能不足。


鉴于此,本文可能的边际贡献如下:第一,通过构建大学生村官服务乡村振兴的理论框架,首次在“村官—村落”层面综合考察了大学生村官对农村“产业发展、环境保护、公共设施建设以及集体经济”四个维度的影响;第二,以村干部文化水平、农村经济基础以及人口规模三个层面为例考察了大学生村官作用效果的制约因素,以此为当前学界分歧做出解释;第三,基于中国第三次农业普查10700个村级样本,并通过倾向得分匹配法(PSM)构造准自然实验的方式控制内生性问题,估计结果具有更高的代表性和准确性。


二、理论框架



大学生村官是指通过一系列的考核过程,最终选聘担任村党支部书记助理、村主任助理或其他“两委”职务的工作者。作为国家开展的选派项目,大学生村官岗位被定性为“村级组织特设岗位”,与传统村干部在群众基础、身份属性、学历背景、职业发展等方面存在明显差异,因而有别于中国乡村一直依赖的体制内精英治理模式[15],大学生村官作为“体制外精英”缺乏一般村干部具备的传统权威及群众基础,更多地依靠个人文化素质以及先进的思想观念来影响村庄治理[16]。进一步的,乡村振兴战略也有别于传统的村落发展模式,是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的新时代乡村全方位发展模式。因而本文基于学界已有的研究结果以及上述乡村振兴战略的“二十字方针”,将大学生村官对乡村振兴的贡献归纳为产业发展、环境保护、公共设施建设以及集体经济四个维度,从而构建了大学生村官助力乡村振兴的理论框架。


一是产业发展。产业兴旺是乡村振兴的经济基础,而农村特色农产业则是产业兴旺的关键,然而囿于农户自身的资源与信息的限制,难以自发地形成具备市场竞争力的特色农产业,特色农产业的形成发展需要村级管理组织的指导与帮助,传统观点普遍认为本地村干部由于任期较长会更易于本地资源禀赋的有效利用,而实际上由于任期较长的本地村干部农业生产思维模式容易僵化,不愿意对现有的生产模式进行创新[17],从而制约了特色农业的发展,大学生村官不仅避免了僵化的农业发展思维,其搜集信息和规划项目的能力较强,因而更有利于依靠农村自身特色的资源禀赋,进行特色农业项目的规划和指导。进一步,如何有效地疏通与拓宽农产品销售渠道则是发展特色农产业的另一个关键,由于大学生村官对网络电商具备更高的认知和使用能力,可以有效地促使电商销售渠道建立[18],从而扩宽农产品销售渠道和市场竞争力。


二是环境保护。限于农村经济发展的现实条件,长期的粗放发展模式使得农村环境污染日益严重[19],已有研究表明,农村环境污染治理是一种理性行为,参与者的文化程度可以改变其价值观及对环境的认识[20]。由于生活垃圾等污染物集中处理是当前农村环境改善的主要工作之一[21],同时,“厕所革命”也是乡村振兴中重要的环境民生工程,从而拥有更高文化程度的大学生村官可能会有效地推动农村环境保护以及“厕所革命”的推广。


三是公共设施建设。农村基础设施作为产业的“先行资本”以及生态的“必要条件”,被认为是实现乡村振兴的前提和基础[22],同时也是大学生村官促进村庄发展的主要抓手之一[23]。进一步的,有研究表明村干部和群众之间的关系与农村基础设施管护密切相关[24],农村公共服务的有效供给也直接影响村民对当地村委会的评价[25],因而,作为追求公共评价并积累上升资本的大学生村官具备增强农村公共服务供给的内生动力,从而促使农村修建更多的公共服务场所。


四是集体经济。发展壮大村集体经济是实现乡村振兴的必由之路,而精英带领则是农村集体经济发展的核心必要条件[26],大学生村官作为村级组织特设岗位的“体制外精英”,不仅可以通过转变传统发展路径、推进农业技术升级、加强外部联系等方式促进农村集体经济的发展[27],同时由于大学生村官脱离村集体的利益相关组织,还可以在一定程度抑制集体经济的寻租隐患[28]。


三、数据来源与变量描述


1.数据来源


研究数据来自国务院组织的全国第三次农业普查,普查时点为2016年12月。主要普查对象包括农业经营户、农业经营单位、村及乡镇政府。普查主要内容为农业生产能力及产出、农村基础设施及农户生活条件等。普查采用全面调查方法,组织普查员约400万人,登记了全国60万个村共2.3亿户农户,同时使用卫星对主要农作物种植面积进行遥感测量,并使用无人机掌握作物种植空间分布。全国第三次农业普查微观数据由普通农户样本、规模农户样本、农业经营单位样本、村级样本与镇级样本组成,本文使用数据为课题组从全国普查数据中随机抽取的行政村样本数据,内容包括行政村的基本信息、社会保障状况、基本社会服务状况、土地经营及流转状况、农村产业发展状况、村集体经济组织财务状况以及村干部主要信息等,整理后共10700个村级样本,其中具备在岗大学生村官的行政村数量为1565个,占样本总数的14.63%。


2.变量设定与统计描述


被解释变量(Y):乡村振兴,由产业发展、环境保护、公共设施建设以及集体经济四个维度组成。代理变量设定如下:(1)产业发展,首先是特色产业面积,由特色种植业以及特色养殖业的面积加总得到,其次为是否引进电商配送点;(2)环境保护,包括污染物处理状况以及“厕所革命”的实施状况,其中污染物处理状况由污水是否集中处理、垃圾是否集中处理以及禽畜粪便是否无害化处理三项累加得到,“厕所革命”的实施状况由农户完成改厕的比率表示;(3)公共设施建设,包括公共服务场所数量和基础设施水平两项,其中公共服务场所数量由村级图书馆、文化站、体育场、养老服务站、卫生室的数量加总得到,基础设施水平由公路(条)、变电站(个)、机电井(个)以及排灌站(个)的数量加总构成;(4)集体经济,由村集体收入(万元)表示。


核心自变量(X):根据研究目的,核心自变量设定为“是—否”有大学生村官。


控制变量:主要包括村落基本情况、村干部特征两类。其中村庄基本情况包括行政村类型、村庄面积、人口数量、耕地面积、灌溉条件、地形特征、主要道路类型、是否旅游名村、教育水平、卫生室数量、商店(超市)数量、体育健身场所数量;村干部特征包括村干部人数、村支书年龄及学历、村主任年龄及学历。最后,依照农业普查统计口径设定(东、中、西、东北)四个虚拟地区变量。


四、实证分析


1. 实证策略


直接估计大学生村官对村落发展的影响可能因内生性问题而产生有偏的结果,原因在于:一是由于大学生政策是各地分批试点执行,因此样本中大学生村官的分布并非随机;二是是否有大学生村官与当地村落发展水平之间存在反向因果关系,一般而言,发展水平更高的村落更容易被派遣大学生村官。基于以上原因,本文拟采用倾向得分匹配法控制潜在的内生性问题。本文实证策略的设计如下:


根据研究目的,本文倾向得分匹配法(PSM)的设计思路为:将有大学生村官的村落设定为处理组、无大学生村官的村落设定为参照组。估计步骤如下:第一,通过Logit模型测算每个村落的倾向得分。第二,选择K近邻匹配(K值设定为4)、卡尺匹配(卡尺设定为0.020)以及核匹配(带宽设定为0.060)三种方法,将处理组(有大学生村官组)与对照组(无大学生村官组)进行匹配。第三,检验平衡性以及共同支撑性假设,同时借鉴Rubin(2001)的方法,通过考察伪R2、卡方、偏差均值、B值以及R值,从整体上检验匹配质量。最后,计算实验组与对照组在乡村振兴各维度间的差异,得到平均处理效应。



2.基准估计


(1)假设检验


为保证倾向得分匹配结果可靠,在匹配方法上,本文采用三种匹配方法进行比照:K近邻匹表2:匹配质量检验配法(K值设定为4)、卡尺匹配法(卡尺设定为0.020)和核匹配法(带宽设定为0.060)。其次,借鉴Rubin(2001)提出的检验方法,通过考察伪R2(Pseudo-R2)、似然比(LR)、偏差均值(Meanbias)、B值以及R值,从整体上检验样本平衡性以及匹配质量,结果见表2。再次,通过绘制概率密度图,对共同支撑域检验做进一步说明,结果见图1。


共同支撑域检验结果如图1(a)、图1(b)所示,可以看出,有大学生村官村庄组与无大学生村官村庄组之间共同支撑区域明显扩大,满足共同支撑假设检验。匹配质量检验结果表明:一是,K邻匹配、卡尺匹配以及核匹配均使得各检测参数显著下降,其中整体偏差均值小于5%,表明总体偏误得到有效控制;二是,处理组B值分别下降至不足20%,R值均小于2,符合Rubin(2001)推荐的条件范围;三是,三种匹配的质量检验结果相似,可以认为样本数据的敏感性问题并不严重。可见,样本匹配可以有效降低处理组与对照组之间的差异性,使得两组样本近似达到随机试验分布,降低了样本概率分布的差异性。


(2)基准估计结果:平均干预效应


表3依次展示了匹配前、K近邻匹配、卡尺匹配以及核匹配的设定下,大学生村官分别对其所在村庄产业发展、环境保护、公共设施建设以及集体经济四个维度的干预效应。根据平均干预效应(ATT)及其统计显著性,干预变量“大学生村官”在匹配前后对村庄发展的影响存在显著差异,在统计上证实了通过样本匹配控制选择偏误的必要性。



由表3可知,K近邻匹配、卡尺匹配以及核匹配的结果基本一致:大学生村官至少在10%的统计水平上对本村特色产业面积存在显著正向影响,对电商农业、公共服务场所数量以及村集体收入的影响则至少在5%的统计水平上显著为正,这说明大学生村官显著影响了村庄的发展方式,并主要通过促进“产业发展”“公共设施建设”以及“集体经济”增长的方式助力于国家乡村振兴战略。具体在“产业发展”方面,对特色产业面积以及电商农业发展显著影响的结果说明,大学生村官不仅可以为本村农业产业发展带来新思路,其对于互联网等信息资源的知识外溢也进一步促进了电商农业的发展。在“公共设施建设”方面,大学生村官的影响集中于短期指标,显著促使本村公共服务场所数量的增加,但对于影响村庄长期发展的基础设施水平这一指标却不存在显著影响。在“集体经济”方面,大学生村官显著促进了本村集体经济的增长,符合中央“发展壮大村集体经济是实现乡村振兴的必由之路”的战略目标。然而,第三次农业普查数据显示当前大学生村官在岗的行政村比例仅14.63%,个别地区还存在严重的大学生村官人才流失问题[29],这显然与中央“一村一名大学生村官”计划存在较大的差距。最后,在“环境保护”这一维度,大学生村官无论是对短期的“厕所革命”政策推进还是对长期环境影响深远的“污染物集中处理”变量均不存在显著影响,本文猜想导致这一结果的原因可能在于大学生任期及其绩效的评价体系:第一,由于任期较短,其影响可能尚未内化并足以显著影响村庄发展的长期指标;第二,由于绩效评价偏重于经济建设或“表面工程”,使得大学生村官产生并不关心村庄的生态环境建设甚至长期发展,而仅重视经济考核指标的“道德风险”问题。


(3)大学生村官作用的制约因素


已有研究表明,中国村庄发展长期服从于多元权威的决策逻辑[30],村干部的影响也往往与其在村庄里的权威性相关[31],虽然本文已经验证了大学生村官对乡村发展的多维贡献,但作为村干部集体中的“外来人”,大学生村官在组织基础、个人权威等方面具有天然的不足,其自身工作的溢出效应必然受到基层乡村复杂行政环境的多种因素制约。本文通过分组回归检验大学生村官作用的制约因素:第一,由于大学生村官一般担任村干部助理工作,从而村干部的受教育程度可能影响是双方配合工作的重要因素;第二,村庄的经济发展水平是大学生村官行政作为的基础物质保障,经济收入较低的村庄可能直接制约大学生村官工作目标的实现;第三,由于大学生村官在传统权威性以及群众基础方面的缺失,人口众多的村庄使得大学生村官更加难以将有限的资源统一利用,同样制约着大学生村官的工作效果。因此,本文以村干部教育程度、村级收入水平、常住人口数量三个维度为例探讨大学生村官工作的制约因素,在具体两组;对于村级收入水平以及常住人口数量,分别以分组时,对于村干部教育程度,按村干部(支书、主村集体收入和常住人口数量的中位数为门槛,分为任)的平均学历分为“初中及以下”“高中及以上”“低”“高”两组。结果如表4所示。



如表4所示,不同分组下大学生村官工作对农村经济发展的作用呈现显著的差异,当主要村干部受教育程度较低、村庄人口规模较大时,会显著制约大学生村官的工作效果,同时经济基础的分组结果也表明大学生村官的工作具有一定的益贫效应。具体的,从学历分组来看,在村主任、支书的学历水平较低的村庄中,大学生村官对村庄电商农业发展的影响不再显著,但在村主任、支书的学历水平较高的村庄中,大学生村官工作的效果凸显,其估计结果相比于未分组的基准回归不仅显著性更高,在提高基础设施水平这一长期指标上也开始变得显著,这说明村主任、支书的受教育程直接制约着大学生村官的工作效果;从经济基础分组来看,村庄经济基础并没有限制大学生村官的工作效果,相比较来说,大学生村官对于经济基础薄弱村庄的经济促进作用反而更为显著,这体现出大学生村官政策对于缓解村庄间经济发展不平衡等问题具有“雪中送炭”的益贫效应;从村庄人口规模分组来看,人口规模对大学生村官工作的制约非常明显,由于缺乏有效的传统权威及群众基础,人口规模更大的村庄大幅增加了大学生村官整合利用资源的困难程度,使其难以对农村特色产业发展施加影响,产生基层工作中“船大难掉头”的问题。


五、结论与政策建议


通过构建大学生村官服务乡村振兴的理论框架,基于中国第三次农业普查10700个村级样本,运用了PSM模型估计进行实证分析,在“村官—村落”层面综合考察了大学生村官对农村“产业发展、环境保护、公共设施建设以及集体经济”四个维度的影响,主要结论如下:


第一,大学生村官的在岗工作显著影响了村庄发展,并主要通过促进“产业发展”“公共设施建设”以及“集体经济”增长的方式助力于国家乡村振兴战略。


第二,大学生村官对村庄发展的贡献并不平衡,侧重于“经济发展”而忽视“环境保护”,同时,相比于对村庄长期发展更为关键的“基础设施建设”,大学生村官更倾向于追求具有短期成效的“公共服务设施供给”。


第三,当主要村干部(村支书、村主任)受教育程度较低、村庄人口规模较大时,会显著制约大学生村官的工作效果。村庄经济基础并没有限制大学生村官的工作效果,相比较来说,大学生村官对于经济基础薄弱村庄的经济促进作用反而更为显著,体现出一定的益贫效应。


依据上述结论,得到如下政策启示:一是,应高度重视大学生村官选派工作,将“大学生村官计划”作为实施乡村振兴战略的重要抓手;二是,改革当前仅关注大学生村官任期内经济建设的绩效评价方式,将“环境保护”以及对乡村发展具有长期影响的其他指标纳入考核范围,增加针对任期结束后的长期追踪式的评价方式;三是,为大学生村官提供良好的工作环境,在村级基层组织建设中应注意村干部学历问题,对于人口规模较大的村庄,可以实施“一村一策”,在政策上予以适度倾斜,帮助大学生村官克服工作中的制约因素。最后,囿于普查数据限制,本文针对乡村振兴战略各个维度的代理变量设定方面还不够全面,如缺少“乡风文明”等重要组成部分,这有待于进一步的研究。


[基金项目:本文由国家自然科学基金“农业规模化经营进程中的农作物收入保险需求及应对机制研究”(项目批准号:713252)资助;系国务院第三次全国农业普查重点课题“农户兼业行为对土地流转的影响”(项目编号:N01)、“农业规模化进程中的粮食作物收入保险制度研究”(项目编号:N42)的阶段研究成果]


任天驰:中国农业大学经济管理学院博士研究生

杨晓慧:烟台职业学院经济管理系讲师

康丕菊:云南财经大学国际工商学院副教授


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