李铁:中国有多少座真正的实体城市

中国城市中心 2021-01-14 18:41
如果以3万人作为标准,重新界定地理空间上的城市,粗略估算下来,中国的城市数量至少可以达到5000个

图/Pixabay  


文 | 李铁


中国到底有多少座城市?这个问题不难回答。因为经国务院批准的设市城市为684个,虽然数量时有变化,但是总体规模变动不大。


也正因此,经常会有人提出疑问,中国有8.5亿城镇常住人口,怎么只有不到700座城市?


确实,如果与其他国家比较,显然中国的城市数量和人口规模严重不匹配。


例如,美国有3.3亿人口,城市数量大概为1万多个;意大利仅6000多万人口,也有8000多座城市,欧洲的许多国家都是如此。即使是同为东亚国家,日本的人口只有1.26亿,但是城市数量达到近800个。韩国只有5200万人口,但是城市数量也有80多个。


为什么会出现这种情况?对于绝大部分国家来说,设置城市的门槛很低,例如美国3000人的社区就可以投票申请设立城市,欧洲国家一般1万人以下就可以设立城市,日本韩国的标准稍高在5万人以上,但也有3万人左右的城镇。这些国家设立城市要比中国容易得多,而且已经处于城市化稳定期,人口和城市规模的变化不大。


中国的城市是一种特殊的行政区划


中国的城市严格意义上是行政区的概念,并不是一个空间上相对独立的实体城市。在理解中国的城市时,更多应将其理解为一种特殊的行政区划方式,这种区划源自于上世纪80年代的“地改市”或“县改市”。


当时,国家按照城市化进程,以地区行政公署所在地的城市为基础,把原来的地区管理体制改为城市管理体制,原有的一部分县城被设为城市主城区,县域的管理范围也成为县级市的管理范畴。与此同时,大部分乡政府所在地被改成镇,相关的管理范畴则包括了下辖的农村地区。


至此,中国行政区划的市镇和行政区域由此就混为一体了。原来的地区管理,则变成了不同级别的设市的城市管理,由此形成了中国独有的、等级化的行政区域管理体制。


中国的城市与其他国家的城市,看起来十分相似,但实际上存在根本差别。拿北京市来说,如果按照国际上的城市概念,其实指的是主城区,可与东京、伦敦等大城市类比(见表1)。但如果按照中国的城市概念,北京市还包含所有市辖区以及农村地区,实际上是一个行政区域,其人口和面积自然也远非其他国家的城市可比。不单北京,中国几乎所有的城市都是如此。


表1: 北京、东京、纽约主城区的人口和面积

指标

北京

东京市

纽约市

主城区范围

五环内

东京都23区部

五大区

人口(万人)

1000

957

854

面积(平方公里)

667

621

789

资料来源:根据公开数据整理


那么,国际上对城市如何界定呢?简单来说,就是在一个空间范围内,人口密度达到了一定规模,各种非农产业要素组合在一起,并相应形成了基础设施和公共服务的聚集。而在中国,对城市的认定还要考虑所谓的政治、经济和文化以及行政中心等因素。


如果我们从空中俯瞰,城市就是建立在一定规模人口集聚基础上的建筑群。假如用大数据图像看,城市就是在地图上一块块光度聚合的相对独立的集群。


图1:长三角地区的夜间遥感图
资料来源:方翔,《夜光遥感卫星捕捉城市灯光,夜间地图“量化”城市发展——换个视角从太空看夜上海之“魅”》,新民晚报A5版,2019年6月5日


中国的城市概念我们已经习以为常,也被学界所普遍采用,但是在现实中存在的很多问题无法回避。例如,对于一座城市的空间范围如何认定?很多人认为北京市的面积是1.64万平方公里,如果按照这一行政管辖范围算下来,北京的人口密度就很低,每平方公里仅为1312人。还有很多人认为,城市建成区可以看作城市的主城区,但现实中有大量的高级别城市有很多市辖区,它们距离真正的主城区很远,最远的超过400公里,距离上百公里的也不在少数。如果把那些市辖区也算作城市的主城区,则会造成我们对城市的误解。


既然如此,中国能否按照发达国家思路去调整城市的设置体系呢?事情并没有那么简单。


中国现行的城市等级决定了干部和机构的编制,也决定了城市的管辖权限。如果完全比照发达国家思路去调整城市设置,很有可能遇到的一个障碍就是如何避免机构和管理人员的膨胀,另一个障碍是这个城市与上下级城市政府的关系如何调整。


此外,城市设置的调整还关联着更多问题,比如,这关系到城市经济总量的多少,以及市辖区能不能参照主城区标准享受公共服务和福利供给。再甚至,城市居民往往也喜欢自己的城市更大更有名。所以,对于中国城市的重新界定已经无法简单地通过空间识别来实现,而是关系到已经成形的利益结构调整,以及各种经济社会关系的区域性重组。说到头来,涉及到城市问题,就需要回归到了体制问题。


从空间上重新界定城市


在中国未来的改革进程中,需要重新认识城市。这也是强化市场配置要素资源十分重要的举措。


具体来说,一方面要使得城市数量和人口数量更加匹配,另一方面要打破现行的等级化城市管理体制的束缚,释放低等级城市发展潜力。从另一个角度来理解,当城市人口和要素聚集到一定规模后,随着地价和房价的上涨,会自动产生城市功能疏解和人口迁徙,同时伴随有产业的郊区化进程。正是因为如此,我们才可以充分利用更多的空间实体城市,缓解主城区房价上涨的压力,降低产业发展及居住的成本。


所谓空间实体城市,就是相对独立的各种要素在一个空间范围内高密度的集合,不去考虑行政隶属关系,是实实在在的城市。如果以人口为基础,按照西方国家的城市认定办法,结合中国国情,只要满足城区人口达到3万以上的规模,就可以作为空间上识别城市的标准。这种识别有几个前提,不包括农业用地,不区分建设用地所有权属性,不涉及原有名称和行政隶属关系等,只是将其作为国家城镇空间格局中城市设定的地理空间基础。


按照上面的思路,中国应该有多少个城市呢?算上现有的684个设市城市,建成区人口10万以上的县城有139个,非县城所在地的特大镇190个,5万以上的县城448个,大镇684个,3万人口以上的县城和大镇2073个。


如此算下去,中国可以在现有基础上增加2000多个城市。另外,如果按照人口规模和距离城市主城区的远近,还可以认定几百个空间上相对独立的城市,比如,距离主城区10公里以上的市辖区有400多个,再加上把一些远离城市主城区的工矿区也算做城市的话,那么中国的城市数量可以达到3000个以上。


把范围放得再大一些,全国还有很多距离城市主城区较远的新区、产业园区、开发区等等,从国家级到省级,以及地市级,可能有上万个。其中的一些新区、园区已经与城市主城区连成一片,比如郑州的郑东新区,其实已经是城市的重要组成部分。而其他诸如兰州新区、南沙新区、滨海新区等,与城市主城区远离较远,其实就是一个独立的城市主体,如果将它们在地理空间中重新标识,那么其实也都可以纳入城市范畴,则可以增加更多的城市。


最终,如果以3万人作为标准,重新界定地理空间上的城市,粗略估算下来,中国的城市数量至少可以达到5000个。


现在,我们已经有千万人口以上的超大城市,也有数百万人口的大城市,如果可以再依托其他人数较少,而空间上相对独立的实体城市,完全可以释放它们在中国城市化进程的重要作用,也会使中国的城市数量与城镇人口规模更加匹配。


在中国的国土空间规划中,如果要确立现代化的城市格局,最基础的工作就是要进行城市的地理识别,在此基础上对城市进行更为准确的定义,使之更加接近国际上对城市的认定标准。


对城市进行地理上的精准认知,有助于按照城市发展规律,科学地规划未来城市空间格局。而且也不再会纠于到底是“城镇化”还是“城市化”,因为通过地理层面的识别,已经从根上对现有城镇名称、等级,以及区域管理有了清楚的界定和划分。


对城市进行地理空间的识别,并不等于大范围地调整行政区划,其更重要的意义是奠定科学的依据,为未来城市从区域管理向城市管理过渡,更好发挥市场配置要素和资源的作用打好基础。


作为地理空间上的实体城市,其实没必要为所谓管理人员编制和机构设置纠结。空间实体城市的界定,可能会让我们更清楚地了解中国的城市数量、密度,掌握人口流入和流出的动态。以此为依据,不仅可以根据不同规模城市的各种组合,为城市群和都市圈的判定提供依据,并借此厘清城市群和都市圈之间的关系。


籍以空间实体城市的明确,我们也可以更精确地判断城市化进程中人口的流向,并根据城市和人口的密度,更好地配置交通基础设施和公共服务设施,并引导市场规律发挥作用。还可借由空间实体城市规模的大小,与中心城市主城区的远近,制定产业发展规划,适应工业郊区化和住房郊区化的趋势,研究如何让主城区周边的实体小城市提供更为廉价的住房,满足中低收入人口的居住需求。


有了空间上实体城市的界定,我们可以真正地了解到未来哪些地区存在发展潜力,哪些地区需要政策支持,哪些地方可以加大轨道交通建设,哪些地方可以承载更多的要素和资源。当然,更重要的是,伴随着城市化的发展,未来可以此为依据,对行政区划进行合理调整,最终建立符合中国实际,而又稳定、安全和利于经济社会发展要求的城市与区域治理方式。


对地理空间上的实体城市进行界定,也可以为未来一系列涉及国家行政区划治理的改革打好基础。


作者为独立经济学家


来源:财经杂志

注明:本公众号转载文章仅用于分享,不用于任何商业用途。如涉及版权问题,敬请后台联络授权或议定合作,我们会按照版权法规定第一时间为您妥善处理。

————————————

微信编辑:竹书流年