中欧全面投资协定能否撬动中国新一轮改革开放进程?|原子智库

原子智库-腾讯新闻 2021-02-24 08:03

文/王碧珺  刘晓欣   编辑/杨溪


近日,世界贸易组织(WTO)任命恩戈齐·奥孔约·伊维拉为其新任总干事。不过,考虑到世贸组织当前所处的十字路口困境和全球化退潮,新任总干事重振和加强世贸组织的愿景,注定不会轻松实现。


在世贸组织多边谈判长期停滞的局面下,区域投资与贸易协定被很多国家所重视,中国与欧盟就在去年12月30日宣布,完成双边投资协定(CAI)谈判。在市场准入和投资自由化方面,中欧CAI首次实现了准入前国民待遇和负面清单安排,尤其是中国作出了前所未有的开放承诺——在制造业、汽车业、金融服务业、医疗行业、生物资源的研发、通信行业、计算机及服务行业、运输业等领域对欧盟企业更为开放。


当年中国为加入WTO而做出的开放承诺,推动了中国的改革进程。这一次,中欧CAI能否再续这样的佳话?


中国社会科学院世界经济与政治研究所《国际经济评论》编辑部主任王碧珺在和清华大学社会科学学院刘晓欣合作撰写的文章中给出了乐观的答案:中欧CAI有助于促进中国对外投资管理体制的改革,进一步改善外商投资和经营环境,从而推动中国新一轮改革开放进程。


以下是正文:


经历七年50多次高强度、密集的谈判磋商,中欧终于在2020年12月30日如期完成了双边投资协定谈判。中欧全面投资协定(EU-China Comprehensive Agreement on Investment,下称“中欧CAI”)超越了双方传统双边投资协定(Bilateral Investment Treaty,BIT)模板,在市场准入和投资自由化、公平竞争环境、可持续发展等方面有重要突破。


中欧CAI还为更加全面的中欧自由贸易协定(Free Trade Agreement,FTA)的谈判奠定了基础,在实质性层面上促进了双边关系的发展,推动了中国新一轮改革开放进程。


下一步的挑战是,中欧CAI需要中欧双方的签订和批准才能正式生效,签订后两年内还需要就投资保护和争端解决机制作出更清晰的承诺,以实现投资保护和市场准入并重。


投资谈判是中欧“最优先事务”


2013年11月21日,在第十六次中国欧盟领导人会晤上,国务院总理李克强与时任欧洲理事会主席范龙佩、时任欧洲委员会主席巴罗佐共同宣布,正式启动中欧双边投资协定谈判。2014年1月,中欧就BIT进行首轮谈判。


随后,中欧最高领导人不断敦促谈判团队“加快推进”和“尽快达成”协定。2015年6月,在第十七次中欧领导人会晤上,国务院总理李克强与时任欧洲理事会主席图斯克、时任欧盟委员会主席容克提出,争取在2015年底前“就协定范围达成一致,并形成合并文本”。


2018年7月,中欧在第二十次中欧领导人会晤声明中敦促谈判团队“加快讨论合并文本和清单出价”。2019年4月9日,在第二十一次中欧领导人会晤上,双方承诺在2019年“取得结束谈判所必需的决定性进展”,以便在2020年达成协定。


2020年12月30日,中欧领导人共同宣布谈判如期完成。


中欧BIT谈判历时7年,共举行了35轮谈判。此外,双方还举行了20多次会见会来讨论更细致的技术问题。加上会间会,中欧在7年时间进行了50多次磋商,几乎每一个半月都有谈判。如此高强度、密集的谈判进程,以及双方高层领导对谈判的不断敦促,体现出中欧双方达成BIT的迫切性和重要意义。



从双边投资协定BIT到全面投资协定CAI


事实上,在此之前,中国已经与除爱尔兰以外所有欧盟国家签订了BITs。既然如此,为什么中国与欧盟还要缔结一个新的BIT来取代这些原有的BITs呢?


这主要是因为,中国与欧盟各国的BITs大多数签订于20世纪八九十年代,不能满足中欧投资自由化的现实需要,而且各个协定的投资保护标准并不统一。因此,中欧BIT谈判之初就确定了“投资保护和市场准入并重”的大方向。


即便如此,在7年的谈判时间里,有将近6年时间,中欧之间的投资协定谈判都被称为双边投资协定谈判,这是国际投资规则领域传统的典型称呼。直到谈判即将完成的最后一年时间里,即在2019年11月5日到8日举行的第24轮谈判后,中欧BIT谈判才更名为“中欧全面投资协定”(CAI)谈判。这体现出中欧CAI是高水平的投资协定,超越了传统BIT,主要体现在实质性改善市场准入,消除对外国投资者歧视性对待,以及纳入可持续发展条款。


在市场准入和投资自由化方面,中欧CAI首次实现了准入前国民待遇和负面清单安排。之前大部分欧盟国家签订的BITs规定的都是准入后国民待遇,中国签订的BITs过去一直采用的也是正面清单制度。而此次中欧CAI通过采用准入前国民待遇和负面清单安排,实现了双方高水平制度型开放。尤其是中国作出了前所未有的开放承诺,在制造业、汽车业、金融服务业、医疗行业、生物资源的研发、通信行业、计算机及服务行业、运输业等领域对欧盟企业更为开放。


中欧CAI与2020年1月1日生效的《外商投资法》实现全面对接,首次对所有行业以负面清单作出承诺,标志着中国高水平开放模式的确立。


公平竞争环境方面,中欧CAI寻求使国有企业遵从商业逻辑行事,就禁止强制技术转让规定了“非常清晰的规则”,并补充了WTO中所没有规定的服务业补贴透明义务。


国有企业议题一直是双方分歧较大的领域,关键在于双方对于“公平竞争”和国有企业的认知有所偏差。与欧盟国家的国企相比,中国的国企规模更大、涉及的行业更广且更集中于工业等行业和领域、与政府关系更近,欧盟认为中国政府对国企的优惠政策削弱了欧盟企业的竞争力。同时,中国国企以及主权财富基金在进入欧洲市场时同样面临着监管审查——特别是涉及并购的反垄断审查和基于国家安全的审查,中国企业认为其受到了歧视性对待,受制于沉重烦琐的行政要求,包括需要向欧盟成员国或欧盟提供中国国务院或国资委核发的文件。因而,中国同样希望能够通过中欧投资协定明确欧盟的相关规定,减少中国企业在欧盟国家投资面临的行政审查。


从目前公布的细节来看,已经完成谈判的中欧CAI要求国有企业遵从商业逻辑行事,并禁止国有企业在采购方面对对方企业采取歧视性行为,且中国政府需要提供这方面的具体信息以判定某些企业的行为是否符合要求。


“强制技术转让”属于禁止业绩要求条款之一。目前,大部分双边投资协定中并未规定禁止业绩要求条款,因为只要缔约双方是WTO成员国,则均应遵守WTO框架下的《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMs)中规定的禁止性业绩要求条款的规定。但中欧CAI就禁止强制技术转让规定了非常清晰的规则,与TRIMs相比有较大提升,体现在规定了几类禁止的强制技术转让行为——包括要求向合资企业的伙伴转移技术等,以及禁止行政机关基于非经披露的法律政策收集秘密商业信息。这与欧盟的诉求以及中国的立法和缔约趋势保持一致。


至于其他禁止性业绩要求条款,双方承诺在大多数经济领域不对产量、营业额、研发和出口实绩等作出限制。在补贴透明度方面,中欧CAI补充了WTO中所没有规定的服务业补贴透明义务,并要求双方就可能对对方有负面影响的补贴及其解决方法进行磋商。


可持续发展方面,中欧CAI除了包括其他投资协定中存在的环境和社会条款外,还加入了气候方面的承诺,这也是一大创新。可持续发展章节规定的是环境与社会方面的条款,欧盟本身在这方面具有高标准和完善的法律制度,也希望将高标准的劳工与环境条款写入中欧投资协定之中。


与欧盟相比,中国这方面的法律制度并不完善,过去签订的BITs中也不包含此类条款。但在2012年中国与加拿大签订的BIT中,首次纳入了有关环境和社会的条款,旨在促进国内健康、安全或环境的政策措施排除在间接征收范围外。最终完成谈判的中欧CAI,除了纳入了环境和社会条款外,还加入了气候方面的承诺,特别是有效实施《巴黎协定》等多边气候协定,这无疑是中欧CAI的一大创新。


推动中国新一轮改革开放进程


欧盟此前已就中欧CAI的影响进行了评估,最直接的影响就是对双边投资的促进,有助于降低双方企业的投资成本。对于中国企业而言,统一的欧盟政策代替了原来各国纷繁不一的标准;对于欧洲企业而言,在中国投资的障碍将会减少。中欧CAI预计为欧盟带来0.9%来自中国的投资存量增长,为中国带来1.9%来自欧盟的投资存量增长,这进一步会为双方带来GDP的增长。


在环境影响方面,中欧CAI带来的投资流量增长将集中在几乎不会产生污染的制造业和服务业部门;另外,由于中国投资者必须服从欧盟的高标准,因此还能促进资源和能源友型好技术在中国企业中的传播。在社会影响方面,中欧CAI将增加双方的就业,可能带来微量的工资增长。


除了以上欧盟所评估的经济、环境、社会等方面的直接影响外,中欧CAI还有更为深远的意义,主要体现在以下三方面。


一是将为更加全面的中欧自由贸易协定(Free Trade Agreement,FTA)的谈判奠定基础。这也是双方领导人在《中欧合作2020战略规划》中达成的共识。投资章节在现代FTAs中比较常见,或是作为FTAs的一部分,或是作为FTAs框架下一份独立的协议。中欧CAI谈判将为中欧FTA谈判提供有益的方法论上的参考,双方能够更有效地进行信息分享、立场阐明和利益交换。中欧CAI的部分条款也能为FTA条款提供借鉴,从中国的相关实践来看,几乎所有中国签订的FTAs中的投资章节都严重依赖于BITs作为文本来源。此外,中欧CAI的达成将为中欧FTA的谈判创设有利的政治社会条件。


二是能够为中欧关系打上“强心针”,在实质性层面上促进双边关系的发展。在双边政治关系方面,中欧CAI将成为继2003年中欧建立全面战略伙伴关系、2019年底完成《中欧地理标志协定》谈判后双方完成的又一重大谈判。在此之前,2007年启动的《中国—欧盟伙伴合作协定》谈判尚未完成,而中欧之间的对话机制虽多,但缺乏具体可见的成果。


最重要的是,中欧CAI有助于促进中国对外投资管理体制的改革,进一步改善外商投资和经营环境,从而推动中国新一轮改革开放进程。中欧CAI中所采用的准入前国民待遇和负面清单的模式,以及其他市场准入相关条款,必将有效降低中国市场的准入门槛,提升中国开放市场的质量,为中国高水平制度型对外开放和构建双循环新发展格局打下坚实基础。


下一步挑战


然而,中欧CAI尚需中欧双方的签订和批准才能正式生效,协定生效仍然存在诸多障碍。


变数之一在于,该协定需要欧洲议会和欧盟各国的批准。此类贸易投资协定需要所有成员国批准方能生效,原因是协定中的某些条款不属于欧盟的专属权能,而是欧盟与其成员国的共享权能,此前欧盟委员会本计划只需欧盟理事会通过即完成批准程序。欧盟部分国家内部对中国的疑虑声音可能成为协定批准的障碍。如法国贸易部长代表里斯特基于中国的劳工问题,已对协议表示反对。不过,在宣布谈判完成前,欧盟各国驻欧盟大使都没有对协定有重大异议。


在欧洲议会,对中国劳工情况等表示担忧的议员,可能会给协定通过造成一定的困难。如欧洲议会对华关系代表团主席比蒂科夫表示,协定应该提供更为强有力的保障来解决中国的劳工问题。


另一个挑战来自争端解决条款的设定。中欧投资协定谈判之初就确定了“投资保护和市场准入并重”的大方向,但从目前公布的中欧CAI大纲来看,市场准入方面有重大突破,但投资保护方面还需要后续磋商。最直接的表现是,争端解决条款中仅规定了国家—国家争端解决机制(State-State Dispute Settlement,SSDS),未规定投资者—国家争端解决机制(Investor-State Dispute Settlement,ISDS)。ISDS机制体现出投资者具有了在国际机制中普遍的、独立的权利诉求能力,而不必附属于其母国的外交保护权或代为求偿权。


中欧双方已承诺,在CAI签订后两年内就投资保护和争端解决机制作出更清晰的承诺,并考虑引入联合国贸发会议框架下的多边投资法庭制度,双方对ISDS的纳入和改革以及是否采取欧盟目前所实践的投资法庭制度,还有待后续磋商和谈判。


但无论如何,正如习近平总书记所指出的,中欧CAI的达成向世界表明了中欧双方对贸易和投资自由化便利化的信心和决心,这无疑为后疫情时代世界经济复苏打了强心针,也是中欧双方对世界经济的重大贡献。


(稿件来源:《中国金融》2021年第3期,标题为编者所加)