美行长: 中国人痛批国企, 实在是不懂其中利害 | 文化纵横

文化纵横 2021-03-16 20:22
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✪ 文一
美国圣路易斯联邦储备银行助理副行长
北京大学新结构主义经济学院访问教授

导读改革开放以来,否定国企、强调国企与民企的二元对立成为国内市场化改革的主流观点。对此,本文作者一方面纵向回顾了20世纪80年代以来中国工业化进程与国企改革的宏观历史进程,剖析其利弊得失;另一方面横向比较了中国和印度工业化历程的异同,指出市场化不等于私有化,国企和民企的关系并非只是所有制差异,二者在工业化进程中也各自承担了不同的工业发展任务,中国改革的一个关键恰恰是国企和民企之间相对合理的分工、布局。国企与民企不是对立的,而是互补的,两种利益都需要捍卫和兼顾。

作者认为,“管理”是国企和民企都面临的最大挑战。国企目前最大的问题是管理人员的来源和评价体系缺乏市场竞争压力,这方面与注重血缘和裙带关系的家族企业类似——但这与所有制无关,而与管理有关。那些把国家与市场对立起来,把国企与民企对立起来的西方主流经济学理论,恰好是造成俄罗斯经济改革失败、非洲的贫困陷阱、拉丁美洲失去的年华和不断滋生的债务危机的根源。

本文原载《文化纵横》2018年第6期,原题为《创造市场与技术:国企为什么有必要存在》,仅代表作者观点,特此编发,供诸君思考。


创造市场与技术:

国企为什么有必要存在


长期以来国内学术界有一股把国企和民企对立起来的观点,这种观点认为要发展壮大民企就必须私有化国企和消灭国企,而要发展壮大国企就一定意味着挤出、压制和摧毁民企。这种错误观点之所以十分流行,既是对西方经济学理论的一知半解,也是对西方工业化历史的忘却。事实上,欧洲没有任何一个成功工业化的国家没有国企(以前有,现在有,将来还会有),而中国改革开放以来之所以取得压倒所有盲目一边倒“私有化”的中低等收入国家的经济成就,恰好是由于在所有发展中国家里(包括拉美、东欧国家和俄罗斯),只有中国才在实践中相对正确地处理了困扰经济学家多年的国企和民企的关系问题。发展壮大民营企业是中国改革开放以来取得经济发展伟大成绩的最重要原因之一,也是中国特色社会主义市场经济的最大特点之一;与此同时,中国改革开放四十年的重要成就,也在于中国形成了国企和民企之间相对合理的分工、布局、相得益彰的产业互补关系。

工业经济的公共品需求需要国家力量的介入
 
国企与民企是互补的,不是相互排斥的,它们在国民经济中和国家发展战略中的分工不同。这个分工的必要性需要从国际地缘政治、产业升级阶段和工业化所需要的巨大公共产品和公共服务的及时规模化供给的历史过程来理解。

国企与民企的对立在某种程度上是20世纪80年代开始流行的新自由主义意识形态的一套话语。其关键思想是希望消除国家力量对于私人空间的影响和对市场经济活动的参与,把国家力量与市场机制对立起来。新自由主义经济理论的一大问题,是它有意无意遮蔽了经济发展的核心是工业化,工业化涉及到各种各样的基础设施、国防力量、公共安全、监管机制和社会安全保障体系的建设―这些都需要一个强大的国家力量参与。

每个企图实现工业化的国家,在经济发展过程中都需要提供大批量的与经济发展配套和克服经济发展中巨大瓶颈的公共产品和公共服务——比如水利、通讯、能源、供水、交通基础设施、国防、军工、教育、医疗、邮政、金融、社会治安、税收、科研,等等。因此,总是需要国家扮演不可或缺的关键角色。国家主要通过五个主要途径来扮演这些关键角色:(1)国家公共行政机构,(2)国有企业(国家拥有并参与经营)和国资企业(即government sponsored enterprises,国家以金融手段支持其在市场经济中运作,但是国家不直接经营),(3)产业政策,(4)国家颁发垄断经营权(特许垄断公司,比如欧洲历史上的荷兰和英国东印度公司和美国今天仍然在实行的一些特许金融公司),(5)政府长期定向采购合同。

因为历史、文化、发展阶段、国际竞争环境不同,不同国家在工业化过程中这五者之间的搭配比例可能不同,但道理是一样的,就是必须不断提供变化中的经济增长所需要的一切公共产品和服务,支持国家长远发展战略。工业经济无处不在的公共品需求决定了国家力量介入的必要性。

以市场经济为基础的国民经济大致分成总需求和总供给,它们之间的相互作用和增长决定了经济的演化速度和路径。总需求的底盘是市场规模,它直接决定了分工的程度和技术升级的潜力。总供给的底盘是技术,它直接决定了对国内外市场的占有能力和竞争力。因此“市场大小”和“技术能力”形成一个双螺旋结构,在相互依托、支撑、促进中不断演化和提升。

“市场”和“技术”在很大程度上都是公共品。比如市场有三大基石:政治稳定、社会信任、基础设施。土匪出没的地方没有市场,欺诈横行的地方没有市场,“鸡犬之声相闻、老死不相往来”的地方没有市场。基础设施直接决定了市场的时空结构,物流的方向、速度和大小。社会信任这个基石涉及法制和产权保护,但是产权保护不仅仅是指对私有产权的保护,也包括对国有产权和百姓利益的保护。

技术也有几大基石:教育(包括高等教育)体系、产业政策、国家科研机构和科研经费投入、国企的R&D。所谓知识产权保护其实是政府制定产业政策的一个体现。为了更好地吸引民间资金和资源进入公共品的创新(比如技术),就需要将一些具有公共产品属性的产品转化为具有排他性的不可共享的私人产品,其手段就是建立制度性围墙保护私人创造的产品(比如知识、技术、基础设施、医疗和教育服务)在市场交易和消费过程中的专利垄断地位和排他地位。但是这只是产业政策的表现之一。如果修建这种排他性保护围墙和制度安排的社会成本过高,政府就没有必要将这些公共品的创造(通过产权保护或特许的垄断经营权)托付给私人,而是可以直接组织国家力量去创造和提供,比如通过国有企业和政府科研机构去创造和提供关键基础设施(比如国家电网和高铁网)和知识技术创新(比如公立高等院校、国家科研单位、大飞机、互联网、两弹一星、量子计算机、治癌药物等)。这就是国企的必要性。

既然 “市场”和“技术”在很大程度上都是公共品,而这些公共品又是直接为私企和民企服务的,国家力量就可以而且应该在创造“市场”和提供核心“技术”中扮演关键的角色。事实上所有发达资本主义国家都因为这样做才成功的。而落后国家之所以落后,恰好是因为缺乏创造“市场和技术”的国家力量(比如阿富汗、伊拉克、乌克兰、罗马尼亚、菲律宾、巴基斯坦),或没有让国家力量主动介入到市场的创造与开拓中去(比如朝鲜、委内瑞拉、古巴)。好多落后国家被新自由主义和华盛顿共识误导,误以为国家力量退出,市场“自由”发展,就会产生工业革命和工业化,结果他们得到的是黑社会混战、土匪出没、欺诈横行、人人自危、外资望而生畏的小农经济,而不是一个社会治安良好的、能够抵御外来武力和政治势力威胁的,以及由高速公路、高速铁路、高速金融交易系统、高效的港口、国防、税收、治安和公共安全体系铸成的、自由而统一的规模化工业经济。

中国改革开放实践中的国企改革
 
与东欧前社会主义国家和俄罗斯相比,中国经济改革更加成功的经验之一,是不对国企进行全面私有化,而是循序渐进按照市场条件逐步推动国企的权力下放、管理机制和产权激励方面的改革。到了20世纪90年代末,中国在已完成了乡镇企业繁荣和第一次工业革命(即轻工业革命)起飞之后,开启了第二次工业革命(即重工业革命),提供了关闭轻纺小型国企和改造重工业大型国企的有利条件,才开始着手国有企业的抓大放小改革。由于大型国有企业大多是属于重工业,且分布在城市,这一审慎的发展战略使得国有企业能在中国的转型和工业化过程中发挥两项重要的功能:一是在农村原始工业化和第一次工业革命期间稳定城市就业;二是向起步的民营产业输出较为高级的生产技术和技术人员(乡镇企业大多是从附近城市的国有企业获得技术和装备以及技术人员)。但1990年代乡镇企业逐渐赶上了国有轻工业企业的技术前沿,并且完成了向规模化劳动密集型轻工业生产的技术升级,中国劳动密集型的中小型国有企业的历史使命也就完成了,让位于新兴的有更少福利负担和更高劳动生产率的民营和集体企业就成为必然。

在1998~2000年大规模国有企业改革启动的头两年,中国约有2140万国有企业工人下岗,他们大多集中在纺织、采掘、军工和机械领域。然而,由于组建大规模重工业的技术和资金门槛很高,在“抓大放小”方针的指导下,中国只是私有化了容易被私有部门取代的中小型国有企业,而保留了难以被私有企业替代的大型国有重工业。但这并不意味着对大型国有企业不进行任何改革。政府迫使剩下的大型国有企业改革其治理结构,升级其生产技术,并在国内和国际市场上与其他同类企业竞争。中国负责高速铁路建设的国有企业集团,就是这种审慎而有针对性的国企改革的例子。

中国在由计划经济向市场经济转轨的过程中之所以比较成功,在国企(尤其是牵扯重大国计民生、金融、能源、国家战略资源和大型基础设施建设的国有企业)私有化问题上非常慎重是个重要原因。这个经验可以总结如下:在市场条件成熟之前,不应该盲目而不加区别地私有化所有国企。市场化的步骤应该按照市场发育顺序,由小商品市场逐步扩大到规模化轻纺产品市场,再到重化工业品市场,再慢慢到庞大的流动性和风险极高的金融市场。民营化每一个特定的国有企业都要考虑到如下因素:(1)其产品市场要广阔到能够支持同类型的私有企业的程度和政府监管能力力所能及的程度;(2)该行业中的私有企业在国内和国际市场上有足够的竞争力(包括在融资、管理和技术创新上);(3)私有化不应损害国家利益和国家安全,事关国家安全的关键领域应该保留甚至壮大和更新国有企业,或者只允许并购和混合所有制,而不是私有化;(4)与国计民生攸关的国防、科技、金融、能源、稀缺自然资源(比如土地森林、稀有金属)和福利性产业(比如医疗、教育),必须长期坚持国有化的合理比重。

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以这个循序渐进的国企改革标准来判断,在20世纪90年代轻工业产品市场条件已经充分发育,中国当时对于劳动密集型中小国有企业的改革是非常成功的。但中国在利润导向的教育和医疗系统的改革却损失惨重,这不仅是由于当时市场条件还完全不具备(这些市场条件今天也还没有具备),而且是由于这些领域的公共品性质十分特殊,信息极其不对称,市场机制失灵非常严重。回头看来,在这些部门引入利润导向的市场化改革之前,中国应该等到私立医院和诊所(以及私立学校)充分发育并与公共教育医疗部门相比具有压倒优势以后,再考虑在公立医院和公立学校尝试包含利润导向的改革试点,成功以后再推广,而不是一刀切地在全国推行。因此教育医疗改革应该长期坚持与生产部门国企改革类似的渐进“双轨”制(即不同所有制并存的制度)。在这一段时间里也同时使得政府有时间观察、研究和制定必要的法规和建立监管体制,以避免在这些重要的公共福利敏感部门引进盈利动机后出现大规模的道德滑坡和商业欺诈。

因此,在目前正在完成第二次工业革命和开启第三次工业革命的时期,中国应足够小心,采取审慎的、双轨制的、区域性的和试验性的策略来进行金融改革和国有银行体制改革。

中印发展比较:市场化不等于私有化
 
经济学研究一定不能从已经被别人加入了很多假设的数学模型出发,而是要多做历史的和横向的跨国比较。当前,无论按照哪一种流行的西方经济学理论,印度都应该比中国经济发达,因为印度具有以下一些西方流行经济学理论特别强调的对于经济发展十分重要和必要的特征:

1.政治上是普选民主制度,历史上长期采用的是英国人帮助建立的法律体制。
2.私有产权保护比中国完善和彻底。
3.作为英国以前的殖民地,受西方殖民文化的影响历史悠久。
4.独立建国时间更长(1947 年)。
5.语言优势(英语是印度官方正式语言,是第二母语,按照新加坡国父李光耀的观点英语是融入西方文明和科技世界的必要条件)。
6.更为廉价的劳动力和更多的年轻人口。
7.受西方经济学教育的精英人士更多,对国内经济政策影响更大。
8.具备非常好的地缘政治优势,独立以后很少受到西方国家经济制裁。
9.大一统的专制传统文化比中国更弱。
10. 印度还是继美国之后的世界第二耕地大国。尽管印度的国土总面积仅是中国的三分之一,但印度的可耕地面积却比中国多出54%。
11.印度的生产要素远比中国更加能够自由流动;比如它的金融体制比中国自由,股市比中国健全;印度的土地是私有制而且可以任意在市场上买卖;印度没有户籍制度,人口可以自由流动。
12.印度也没有中国那么多的国企,比如2003年印度国企销售总额占GDP的16%,中国占GDP的45%。印度政府对经济介入的程度远比中国小得多。

因此,按照流行的西方经济学理论,印度几乎在一切方面(包括制度、资源、生产要素、后发优势和国际外交空间)具有比中国更好的发展经济的必要充分条件。西方人尤其认为印度的民主、法制、私有产权保护、生产要素自由流动所带来的绝对制度优势,是中国望尘莫及的。因此难怪所有西方经济学家和西方政客都从来看好印度的经济发展,不看好中国的经济发展。然而,印度的经济发展和科技创新都比不过中国。

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印度的主要粮食作物(稻米和小麦)产量远低于中国,只有中国的60%。印度的蔬菜和水果产量只有中国的三分之一。作为轻工业重要原材料的棉花生产,中国的原棉产量比印度高出40%以上,中国的棉花亩产量是印度的2.5倍左右。

中国农业总体上的机械化率在2014年是60%,同时期印度农业总体上的机械化率则远低于50%。农业机械化的最大难关是栽培,2014年中国农作物栽种的机械化率为49.2%,印度是29%。

农产品中利润率最高的作物是蔬菜和水果,在这个方面印度和中国之间的差距最大。中国的果蔬生产从1980年的6000万吨,飙升到2003年的4.5亿吨;相比之下,印度的果蔬生产在1980年与中国接近的5500万吨,到2003年只升到1.35亿吨,比中国少了整整3.15亿吨。中国的农作物构成也比印度更加多元化,其中畜牧业和渔业占比在2005年接近45%,而印度不到30%。中国实际上只有10%~15%的土地适合农业耕作,而印度却有50%的土地适合农业耕作。但是中国却开发出54.6万平方公里的可灌溉农业土地,灌溉面积达到40%,而印度只达到23%。

工业方面,印度的钢铁和水泥产量目前都只有中国的1/9。全球前10大港口中国就占有8个(其中1个是香港),而印度没有任何一个港口能够进入全球前30名。2017年印度的GDP总量是2.6万亿美元,中国是12.24万亿美元,接近印度的5倍。2017年印度人均GDP为1940美元,中国的人均GDP为8827美元,是印度的4.5倍。换句话说,从人均GDP(即个人生活水准)的角度,印度与中国的差距差不多快达到中国和美国的差距。但是从衡量国家总体经济实力的角度,中国的GDP总量已经快要接近美国的65%,但是印度的GDP总量只是中国的1/5。无论从个人生活水平还是国家总体实力的角度,印度都无法与中国相比。印度建国初期比中国富裕,但是自从建国以后就被中国一直在拉开距离,目前已经远远被抛在后面。虽然目前印度的经济增长速度已经暂时超过中国,那么即使假设从今以后印度GDP的增长率可以长期维持在7.5%,中国为6.3%,那么印度也需要120多年以后才能赶上中国。

如何解释中国农业相对于印度更大的成就?按照传统西方思路训练出来的经济学家可能会说中国农业巨大成就的唯一答案,就是农村土地改革将土地从计划经济推向了市场化和私有化。但是这个答案不仅不全面,而且具有误导性。与中国相比,印度农业的私有化率是100%,而中国目前仍然没有将土地私有化。以上这些数据说明把中国的经济发展成就简单地归功于“私有化”是有失偏颇的。但是另外一方面,中国改革开放以后农业和制造业的经济成就的确又与引进市场因素密切相关。

 这说明“私有化”并不自动意味着“市场化”,“私有化”程度的高低也不一定意味着“市场化”程度的高低。纵然中国农业的“私有化”程度远远低于印度,但是中国农业的市场化程度远远高于印度,否则我们不会看到中国如此发达的蔬果贸易和农产品的跨地区分工。事实上印度整个国民经济的市场化的程度很小,市场很不发达;无论是农产品市场,还是小商品市场,还是重化工业品市场,印度都比不过中国。

为什么私有化程度远不及印度的中国,其市场化程度却远远大于印度?答案是被传统西方经济学忽略和误解的两个基本经济学原理:

1.市场本身是一个公共品,需要国家力量去创造;而中国创造市场的国家力量远远大于印度,因此印度农业不发达不是因为私有产权不发达,而是缺乏国家能力去创造统一的国内农产品市场。这个市场不是依靠自给自足的小农经济就能够创造,无论私有产权保护多么完善,民主体制多么西化。市场需要国家力量去创造。中国无论在城市还是在农村,政府帮助企业创造市场的国家力量都比印度强大N倍,因此中国的市场规模远远大于印度。讽刺的是,印度的普选民主制度和英国人留下的法律制度丝毫没有能力惩治政府官员和警察系统的腐败,而中国却能够严厉打击腐败。

2.企业的所有制(产权)形式与它的市场竞争力没有关系,关键在于管理和内部激励机制。中国农村的土地是集体所有制,但是中国农村和农民的竞争力和创造力可以远远高于印度。而且在各种保险市场缺乏或没有充分发育的情况下,集体所有制远比土地私有制更能够保护农民的根本利益。国企、私企和集体所有制都可以参与市场竞争;如果管理得好,国企和集体所有制不一定比私企的效率差,而且资本积累速度可能更快,员工福利更好。
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一直以来,“国企”没有效率是人们对国企的主要诟病。人们对国企没有效率的观念来自于对计划经济时期的印象。计划经济时期的国企有三个显著特点使其生产效率达不到最优:第一,战略目标不是为了通过竞争在市场上盈利;第二,内部管理方式是同工同酬,即任何人干多干少都拿一样的工资,因此无法最大限度调动职工积极性;第三,国企是一种福利体制,对所有职工福利(比如医疗、子女教育、退休养老)实行大包干,而且不能够任意解雇不合格的工人,由此推高了企业的生产和组织运营成本。这些特点一方面决定了改革开放前很少出现各种各样的假冒伪劣产品、有毒食品、金融诈骗和欠发工资现象,但是另一方面也注定了改革开放前国企的低竞争环境和低效率。改革开放引进市场机制以后,很多国企(尤其是生产日常生活用品的国企)已经退出,剩下的国企的管理方式也在逐步改变,比如企业的盈利动机和奖金挂帅的内部管理方式已经普遍推行,职工的福利也降低了很多,国企的竞争力和效率也在提高。

理论上,当盈利动机和职工福利标准一样时,国企和私企的市场竞争力应该是一样的,面临的最大挑战也是一样的——管理。如果国企能够从人才市场上直接引进技术和管理人员并按照市场规则进行“优胜劣汰”,其效益就不会输于私企(尤其是那些家族企业,家族企业也容易包藏“贪腐”、资源浪费和对长远项目投资不足,只不过我们不把家族企业的私人开销和挥霍定义为贪腐而已)。国家的很多长远发展项目必须依靠国企或政府招标。国企目前最大的问题是管理人员的来源和评价体系缺乏市场竞争压力,这方面与注重血缘和裙带关系的家族企业类似——但这与所有制无关,而与管理有关。
 
结论
 
国企与民企不是对立的,而是互补的。它们只是社会分工不同,目标都是一致的。在民企做不好、达不到的地方需要国企,在国企做不好、达不到的地方需要民企。民企使得个体的局部利益最大化,国企使得国家和社会的整体利益最大化。两种利益都需要捍卫和兼顾,做到相得益彰。

中国的经济发展,不仅需要继续通过各级行政管理改革去不断扶持和壮大民企,使得民企尽早、尽快成为全球竞争性产品市场引领技术创新的龙头和主力军,也需要在发展和壮大民企的同时做大做强那些能够在关键领域捍卫国家根本利益、保障公共安全、实现技术赶超、提供高质量公共产品与服务的国企。对高质量公共产品和服务的需求只会随经济的增长和工业化的推进而迅速提高,而不是下降。在这些方面,中国不仅面临巨大的来自实践的对现有理论的挑战,也面临为所有第三世界落后国家做出榜样的压力。英国工业革命至今已经250年,而目前世界上却只有13%的人口能够生活在完全工业化的国家。其根本原因就在于落后国家缺乏强大的国家力量和意志去创造出一个统一、安全、有序、有效的能够让规模化大生产方式盈利的现代“市场”。这个市场的骨架和运行规则只可能由国家力量来提供,因为它的三大基石是“政治稳定、社会信任和基础设施”。这三大基石缺乏的地方不会出现市场活动。而基础设施直接决定了市场的时空结构和物流的方向、大小与速度。那些把国家与市场对立起来,把国企与民企对立起来的西方主流经济学理论,恰好是造成俄罗斯经济改革失败、非洲的贫困陷阱、拉丁美洲失去的年华和不断滋生的债务危机的根源。

本文最初刊登于《文化纵横》2018年第6期,原标题为“创造市场与技术:国企为什么有必要存在”图片来源于网络,如有侵权,敬请联系删除。欢迎个人分享,媒体转载请联系本公众号。


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