刚刚!杭州行政区域大调整,中国经济版图迎来新一轮巨变

起点财经 2021-04-09 15:32

作者:无邪

原创:黄汉城团队

来源:旺角黄汉城(ID:zgtrendPlus)

文章已获授权

封面图源:图虫创意



靴子终于落地了。

就在刚刚,官方宣布杭州市行政区划大调整:

上城区与江干区合并、下城区和拱墅区合并、余杭区一分为二、钱塘新区从功能区上升为行政区。

这是近十年来罕见的一幕。

20多年前,上海成立浦东新区,昔日的西伯利亚一跃成为国际金融中心和先进制造业地带。

15年前,广州设立南沙区,海量投资从天而降,将这里打造成国际最大的航运中心之一。

行政区划的每一次调整,往往都会改变一座城市的发展轨迹。杭州一口气调整好几个行政区,那迸发出来的能量更不可想象。

当前,中国前十大城市正处于剧烈的大变革中。

上海对标东京在膨胀,广深对标大旧金山在拆墙,成渝在借亚欧大陆桥打造成“沿海”门户城市,天津和南京的排序换位……

杭州的动作,对于中国的经济格局又意味着什么?


杭州的大变革,其实早有迹象可寻。

2019年发布的《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神高水平推进省域治理现代化的决定》提出,要提高中心城市统筹资源配置能力,有序稳妥推动中心城市行政区划调整。

浙江省要推动中心城市行政区划调整,不是指杭州又会是谁呢?

伏笔早已埋下。

当地为此酝酿了很久,调研了很久。从去年开始,关于杭州区划调整的内部文件我就看到不少于三份。但它一直犹抱琵琶半遮面。

可见上下之间,都极为慎重。

没办法,谁叫这是杭州啊。虽然在经济上,杭州的体量还差广州一万亿元,经济影响力尚未比肩一线城市。但是从更深层级的角度来看,杭州的份量一点也比广州弱。理由,大家都懂。

今天,它终于官宣了。

根据《国务院关于同意浙江省调整杭州市部分行政区划的批复》,杭州行政区划调整的方案可以总结为

撤销杭州上城区和江干区,设立新的杭州市上城区;

撤销杭州市下城区和拱墅区,设立新的杭州市拱墅区;

撤销杭州市余杭区,西面设立新的余杭区,东面设立新的临平区;

钱塘新区由经济功能区变成行政区,设立杭州市钱塘区。

(杭州新地图 来源:杭州日报)

调整后,杭州市下辖10个区、2个县,代管1个县级市,总体建制数不变。

接下来,我们一个个来分析。


首先,是关于上城区和江干区,下城区和拱墅区的合并。

上城区、下城区是杭州的老城区,也是沉淀了杭州历史遗产最多的地方。


不过,这两个区也有一个共同的特征,就是面积太小了。上城区26平方公里、下城区29平方公里。

经过多年发展,两区开发已近饱和,空间矛盾非常突出,难以满足上城区、下城区经济持续增长的需求。

所以,上城区与江干区、下城区与拱墅区合并,理论上是可行也是必要的。放在特大城市管理中,主城区合并有不少先例可循。

2005年,广州东山区(16平方公里)并入越秀区。

2010年,北京的宣武区(19平方公里)并入西城区,崇文区(16平方公里)并入东城区。

2015年,上海闸北区(29平方公里)并入静安区。

现在,经过分分合合,北上广等城市已经很少有20多平方公里的下辖区了。广州面积最小的越秀区33.8平方公里,第二小的荔湾区有59.1平方公里。北京面积最小的东城区41.82平方公里。

上城区与江干区、下城区与拱墅区合并后,有利于各区把分散的资源整合起来,用在最见成效的地方上,让杭州的市中心跑得更快。

出于对GDP的追求,区与区之间很容易出现同质化竞争,重复建设等内耗,分散了原本就不多的财政收入。

2019年,上城、下城、江干、拱墅的一般公共预算收入分别只有85亿元、97亿元、104亿元、91亿元,明显少于其他几个主城区,更别提跟最强的余杭区(391亿元)比较了。

但是合并之后,新的上城区就有189亿元,新的拱墅区为188亿元,直接追平并赶超西湖区的150亿元,滨江区的176亿元,有利于这两个中心城区更好地统筹利用财力、人力、物力资源,集中力量办大事。

这可以为杭州追赶武汉、进一步甩开南京和天津卸掉更多的体制机制上的包袱。

此外,过细的行政划分通常会对市中心造成了一定的困扰,因为每个行政区的发展方向不一样,有可能会导致交界的地方功能衔接错位。

小区并成大区,有利于加强中心城区的统一规划和管理,让未来杭州的主中心更上档次,更像一线城市。


关于“钱塘区”。

钱塘新区是在原杭州大江东产业集聚区和原杭州经济技术开发区的基础上,整合而成的经济功能区。


所以它并不像行政区那样,有人大、政协完整的五套班子,主要是由党工委、管委会来进行管理。

按照以往的经验,钱塘新区要升级为行政区,需要比较长的时间。毕竟,钱塘新区2019年4月才挂牌成立,至今也不过两年。

而深圳的坪山、光明、龙华等地,从功能区到行政区一般都有五到十年的周期。像经济最为发达,最需要完善基础设施的龙华,从功能区变成行政区就花费了6年时间。

这次,杭州这么快就能把钱塘新区上升为独立的行政区,算是突破常规。可见杭州的能耐之大。

或许它也可以反过来讲,杭州得到的厚爱有多深。


对整个浙江来说,钱塘变为行政区无疑是一大利好。

要知道,这里尚未充分开发,还有较多的土地利用空间,是杭州参与大湾区建设的不可多得的平台。但是原钱塘新区也有一个问题,就是它横跨江干和萧山两个行政区。

一般来讲,各区之间以竞争为主,多多少少都有点地方主义。由于体制壁垒的存在,无形之中也会阻碍区域内的资源合理流动。

设立为一个独立的行政区后,有利于钱塘加快打造成为世界级智能制造产业集群、长三角地区产城融合发展示范区、杭州湾数字经济与高端制造融合创新发展引领区,进而成为杭州与武汉、成都等制造业强市竞争的一大宝地。

(杭州GDP体量落后于成都、武汉)


关于余杭区一分为二,设立新的余杭区、临平区。

行政区拆分一般发生在城市化率较高、经济发展较快的地区。余杭当属其中。自从当年阿里落地后,余杭便踏上青云一路腾飞,去年生产总值飙至3051亿元,排名全市第一。

不过,余杭内部发展相当不平衡。

西边有马云爸爸,有独当一面的未来科技城,还有中国(杭州)人工智能小镇、之江实验室等一批高大上机构企业。东边作为区政府所在的临平,则要逊色得多。

按照规划,到2022年西边未来科技城有4条地铁,而东边临平目前只有孤零零1条地铁。

从现有架构就可以看出,余杭的政治中心和经济中心是分裂的,相隔甚远。


作为一个1228平方公里的庞大大物,余杭区东西跨度达60公里之长,或许“分家”对两边都好。

杭州市城市规划委员会办公室副主任汤海孺曾经说过:

由于行政区划与经济区划、功能分工已经不相匹配,杭州在调动区的积极性,避免重复建设、恶性竞争上存在缺陷;杭州各区,小的很小,大的过大,不利于区一级管理权限设定的公平性;

此外,国内许多大城市实行了郊县全部改区的区划调整,以充分发挥中心城市带动周边县市的发展作用,杭州有些落后。

杭州调整行政区划确实有其必要性和合理性。


在我眼里,杭州如果再不改确实可能就晚了——

与数字经济的狂飙突进不同,杭州的制造业呈现出的是一幅嗷嗷待哺的景象。

第一工业投资力度不足。投资作为拉动工业经济增长的重要条件,各个城市都加足了马力,唯独杭州踩了刹车。

2013年,杭州的工业投资尚有910亿元,至2017年减少到861亿元,不及其他省会城市南京、武汉的一半。就算是与省内其他小兄弟相比,也是大为落后。

2013-2018年六年间,杭州工业投资总共为5263亿元,分别比宁波、绍兴和嘉兴少2740亿元,1972亿元,1012亿元。


2013-2017年,杭州工业投资占固定资产投资比重一步步下滑,从原先就很低的21%,进一步锐减到15%。同期南京、武汉保持29%、31%的水平。

尽管作为一个省会城市,“退二进三”是大趋势。但是与南京武汉相比,杭州的工业投资占比低得令人匪夷所思。



第二规模以上工业企业数量在萎缩。2011至2018年,杭州的规模以上工业企业中,大型企业数量从130家减至120家;中型企业数量从809家减至617家;小微先增后减,从4929家变成了4694家。

八年时间,杭州消失了437家规模以上工业企业。反观同时期的浙江省,规模以上工业企业从3.96万家增加到4.15万家。



第三工业用地供应不足。2015-2018年,杭州市区工矿仓储用地供应计划占比全部供应用地,从26%逐年降至12%。2019年有所提升,但比4年前仍少了7个百分点。


从上述数据可以看出,杭州对工业厚此薄彼,过去十年间一直在“去制造业化”。它之所以能成为互联网之都,是以减少工业发展为代价所换取的。

这也导致了杭州的工业增速明显放缓。

2012年,杭州规模以上工业增加值的增速还有10.9%。2019年已下滑至5.1%,与数字经济15.1%的增速相比甚为暗淡。



虽然数字经济这个引擎,让杭州的第三产业一路腾飞,但缺乏第二产业的有力支撑,杭州犹如瘸了一条腿。

据《杭州日报》报道,2010年,杭州工业增加值比成都和武汉均高出 500 亿元左右,但到 2018 年,杭州市工业增加值分别比成都和武汉少了 1500 亿元和 900 亿元左右。制造业的“疲软”,直接导致了杭州的GDP被这两个城市反超。


如果再不重视工业,真不排除以后杭州会被紧跟其后的南京超越。

要知道,这两年的南京可是突飞猛进,虎视眈眈,发展势头十分凶猛,已经打败天津跻身了全国前十大城市。

因此,杭州行政区划的优化调整,就是要让资源的流动更加合理便捷,拆掉更多无形的墙,推动产业结构的优化发展。


杭州应该意识到了去工业化的问题。

所以,早前杭州隆重召开“新制造业计划”动员大会,提出要带动数字经济和制造业“两个引擎一起转”。计划到2025年,杭州全市工业总产值要达到25000亿元,规上工业增加值达到6800亿元,年均增速10%……

有机构曾发现,从1949年5月杭州解放到2003年,杭州的城市定位及发展目标共经历了六次变化。在旅游城市、工业城市等定位中来回折腾。

如今,这座全国最折腾的城市,终于下定了决心再次发展工业。

杭州,不得不急啊!

中国前十大城市,或将迎来新一轮的大洗牌。
参考资料:
1.朱建华、陈田、王开泳、戚伟:《改革开放以来中国行政区划格局演变与驱动力分析》
2.倪星、梁剑辉:《中国经济功能区在走向体制复归吗》


附带之前一篇关于南京的分析。

《互联网救不了中国》

在上一轮区域竞争当中,长三角凭借着百花齐放的招商引资方式大显身手,走上了快速城镇化和工业化的道路。

昆山是凭借“为老板端洗脚水”的精神,一跃成为“小台北”。宁波是通过开发世所罕见的深水良港,来发展大进大出的临港工业。

就连曾经塌陷的合肥,也将“地方政府公司主义”发挥到极致。它通过政府主导融资的方式,引入各类巨头后撬动上下游落地,凭空创造了很多二线城市都非常羡慕的新兴产业,硬生生把一个昔日的江淮小邑,“赌”成了全球家电之都、中国IC之都、中国光伏第一城、平板显示器之都,堪称全中国最厉害的投资合伙人。上述城市的蜕变将在接下来的篇章展开分析,此处暂且不提。

反观南京,在前两个十年,这个素有中国民族工业摇篮之称的城市一度有些失落。

作为江苏省省会,南京的政治地位天然高于省内兄弟,紧迫性和危机感不够强烈,难以像昆山一样放低姿态,错过了江苏大力发展外向型经济的风口。相比民营经济活跃的杭州,南京有众多的国有企业,一度背负着较重的历史包袱,制度环境稍显逊色,又不像上海那样具有得天独有的区位优势,跨国公司区域总部天然云集。

不过,随着南京被《长三角城市群发展规划》定义为长三角唯一的特大城市,以及强省会战略的深化实施,南京的后发优势越发明显。

南京顺势而为,奋起直追,通过对产业规律的清晰认识,南京大力招商引资,发展起集成电路、生物医药、人工智能等新兴产业,站在了全国制造业转型升级的前沿,逐渐从配角变成了主角。

2019年爆发的“中兴危机”,百年之后再回首可能会成为中国崛起的一个历史性拐点。这件事情为我们敲醒了警钟——

第一,纯粹的互联网经济“救”不了中国。在长三角,有的城市大力发展数字经济,商业创新层出不穷。虽然这些模式创新能够改变地方生态,带来庞大的就业岗位,拉动GDP增长,但是缺乏真正硬核的应用创新和基础创新,中国的城市依旧缺乏全球话语权,我们的经济命脉依旧会被卡脖子。

第二,纯粹的外向型发展模式强不了中国。在长三角,有的城市通过承载全球产业梯度转移,外科手术式地移植了较高阶梯的产业,但是如果只注重做大“资本”的规模,不加强对“技术”的自主研发和吸收创新,就很容易沦为跨国公司的加工厂,给产业链上游的先发国家打工。

以“工业中的工业”汽车制造业为例。多年前中国就尝试以“市场换技术”,试图以合资公司的方式获取国外先进的知识产权,北京奔驰、一汽奥迪、广汽本田、长安福特纷纷成立。经过多年奋斗,中国仍旧没有诞生强有力的自主品牌,与高铁模式形成了鲜明反差。

北京大学政府管理学院路风教授认为,合资模式之所以没有导致技术扩散和能力成长,是因为合资企业不仅没有产品开发的经济动力,而且出于任何原因进行开发的努力都会遭到外方有意识的遏制。

合资只是引入大量的生产图纸,有了按图生产权和观摩权,但是合资企业很难对引进的产品设计进行任何修改和创新,甚至连后续生产过程中的持续改进环节也都被扼杀,“外方不允许我们修改任何一个螺丝钉,甚至某些时候你有足够的证据证明原有图纸的这个螺丝钉设计错了……所有的改动,必须是在外方本部进行”

一句话,外方有非常严格的技术壁垒,封锁知识产权溢出。沦为跨国公司的加工厂的城市,可以一下子获得高水平的制造手艺,但充其量只是一种生产能力,而不是研发设计能力。

苏州的GDP是东莞的一倍有余,但2018年苏州的高新技术企业数量为5416家,低于东莞的5798家。苏州人长期看不起南京,但2018年苏州的技术合同成交额275.27亿元,仅为南京403.81亿元的68%。从数据中便可窥见一二。

历史已经充分检验,苏州模式是中国城镇化进程中,让地方经济最快实现工业化的路径,没有之一。

不过,这种“没有技术的工业化”,在历史上是最成功的模式,不代表它就会成为我们最终的模式。

迈入后工业时代,由山寨做起,再一步步走向创新的深圳模式相比来说更能代表中国未来的方向。

因此,只有当苏州不再做资本的输入地,而是变成了资本的输出地,诞生多家跨国公司巨头去占领世界产业链高端的时候,我们才敢说属于中国的时代到了。苏州这个中国第一大地级市的经济底色,是检验大国崛起最好的标志之一。

或许正是意识到研发创新的重要性,南京在大力招商引资的过程中,也格外注重招才引智。据新华日报报道,近年来南京累计组建新型研发机构近300家,孵化引进企业3000多家;高新技术企业从2017年的1844家猛增到4593家。

目前南京已集聚140名科技顶尖专家、340名创新型企业家、2860余名高层次创业人才,并有5名诺奖及图灵奖得主、86名中外院士选择在南京创新创业。得利于高层次人才队伍的大爆发,2019年南京PCT专利申请达1400件,增长89%。

好多人忽视了这样一个事实,南京的高校资源集聚度排名全国第三,仅次于北京上海,这是其他城市难以复制的、不可多得的资源。

从科研基础设施来讲,南京有比苏州更雄厚的实力去承载外来科技的溢出,站在巨人的肩膀上进行吸收再创新。未来,伴随着资本不断涌入、科技的不断发展,两者可能会相互碰撞,激发出更强烈的化学反应。

可以说,在中国崛起的历史进程中,南京扮演着越来越重要的角色,承担了江苏省内最大的历史使命。

这座六朝古都,如果想要成为整个江苏众望所归的实际省会,就必须牢牢抓住这一次机会。

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大家好,我是黄汉城,十万级畅销书《中国城市大洗牌》,《谁是中国城市领跑者》作者。据小道消息,这是省长书记最爱看的公号之一。关注我,了解中国和世界经济真相。