一年卖地8万亿,如何降低地方政府的“土地”依赖 | 金融小百科

新金融评论 2021-06-11 19:27

6月4日,财政部、自然资源部、税务总局、人民银行等四部门发文,将国有土地使用权出让收入统一划转税务部门征收。


消息一出,引发了网友的诸多讨论。其中,有一种流行说法是,这种安排意味着由地方政府控制的土地出让金从此划归中央,土地财政的时代结束了。这种说法当然是误读,很多金融专业人士也对此进行了解读——事实上,这与土地财政无关,只是征收部门变为税务机关,这体现了我国非税收入征缴体制机制的不断推进。


既然如此,这则通知为何能引发大量讨论?归根究底还是离不开高房价。中国房价高,很大一部分原因是政府地价高。今天的小百科,就让我们来谈谈土地财政是什么?它是如何形成的?有什么样的风险和困难?未来我们能否“抛弃”土地财政?

 

什么是土地财政?土地财政是如何形成的?

土地财政,并无一个严格的学术定义,其更像是学界给地方政府通过土地获得财政收入的一种统称。
土地财政是如何形成的?学术界普遍的观点是,土地财政与1994年的分税制改革密不可分。分税制改革让中央和地方的财权事权重新划分,虽然让中央财政收入得到扩张,但地方财权却被削弱,地方政府在财权小、事权大的格局下,逐渐走上一条“卖地”之路,“土地财政”也随之形成。
除了分税制改革,土地财政还与中国独特的二元土地制度安排相关,即城市土地国有化、农村土地集体化。地方政府垄断了土地一级市场,统一供应土地。从1980年代开始,中国大陆以深圳为首开始引进香港的批租制度,并逐步改进推广,形成了独特的“国有土地使用权出让”的模式。
1980年初,骆锦星上任深圳房管局副局长,他的任务是在没钱的情况下想办法给深圳建房。怎么办?他曾经回忆说,“香港人启发了我们,香港财政收益三成以上都来自土地拍卖。于是我们就想到了租地的方法,用土地换资金。”
一场土地资本化的探索在1980年代的深圳起步。在多年考察、研究、论证后,1987年12月1日下午四点,中国第一宗土地公开拍卖在深圳举行。七年后的骆锦星已是当时深圳经济特区房地产公司(深房)总经理,他对编号H409—4的地块志在必得,这块地面积8588平方米,规划为住宅用地,使用年限50年。17分钟后,他以525万地价,611多元/平方米成交。这是中国首次以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权。
一年不到的时间,154 套住宅拔地而起,1600元/平方米的销售价格,让骆锦星所在的公司净挣近400万元。
从深圳开始,土地所有权和使用权真正意义上开始分离。1992年邓小平“南方谈话”之后,这一土地模式从深圳蔓延至全国其他地方,土地成为市场化的资本品。通过出让国有土地使用权,城市积累了扩张的原始资本,而土地出让金收入也逐渐成为地方政府预算外收入的主要来源,土地财政序幕渐渐拉开。

地方政府对土地依赖度:温州最高、深圳最低

不可否认的是,在城市化的进程中,土地扮演了重要的角色。
多年来一直研究“三农”问题的中国人民大学经济学院院长、原国务院发展研究中心农村部副部长刘守英认为,土地对城市化的资本化的作用可以分为三个阶段,在不同阶段土地发挥的作用不一样。
第一阶段是1998年到2003年,此时土地主要是协议出让,另外就是靠低价的土地来保障工业。第二阶段是2003年到2008年,这个阶段是招拍挂,主要是通过土地的出让。第三阶段是2008年之后,中国的土地城市化模式显示出高成本和土地融资两大特征,这是土地金融化的阶段。
但另一方面,分税制改革和以GDP为核心的政绩考核体系下,地方政府越来越依赖土地财政。过去,地方政府大量卖地,其中非常重要的一个部分是生产建设用地,而住宅用地比重在城市化的进程中是一直在下降的,由此带来了房地产价格的不断攀升,而房价的不断攀升又为地方政府实现土地收入最大化提供了动力。
如果从1990年代算起,中国的土地财政至今已经30余年。当前地方政府对土地财政依赖有多大?2020年,地方政府“卖地”收入高达8.4万亿,占地方财政总收入的近四分之一。由数据证实的经验是,在经济越发达的城市和地区,地方财政越不依赖土地。当然也有例外。
以上海为例,2020年上海全市一般公共预算收入是7046.3亿元,土地出让金收入是2952亿,排全国首位,其土地出让金占一般公共预算收入的41.89%。温州是超高依赖土地财政的城市之一,2020年温州的土地财政依赖超过了175%。此外,对土地财政依赖度较高的城市还有长春(155%)、广州(149.59%)、武汉(149.56%),西安、南京、杭州均超122%,最低的是深圳(27.33%)、北京(35.69%)。
由此看出,北京上海深圳三个一线城市的土地财政依赖度都较低,其原因是有相对完备的产业基础,才为城市经济发展提供了支撑。而土地财政依赖度较高的城市一时间恐怕难以转型。
未来随着城市化进程放缓、房价居高不下,土地财政的持续性还能维持多久?
图源:大伟看楼市

土地财政可抛否?

一手“征地”,一手“卖地”的地方政府,依靠在土地一级市场的垄断地位,获得了巨量的土地收入。数据显示,1998年地方土地出让收入为507亿元,而2020年“卖地”收入已高达8.4万亿元,二十二年增长约165倍。
然而,土地财政也带来了诸多问题和风险,其中最受诟病的便是推高房价。但如深圳,为什么其不依赖土地财政,房价却仍然这么高?一个很重要的原因是,深圳地少,再加上过去二十多年,土地的使用重心在保生产建设、大量推工业用地,由此造成居住用地供应少。因此,在土地出让时,自然会产生高溢价,而高地价也随之会推高房价。
当然,高房价产生的原因很复杂,但最根本的还是高地价推动高房价。此外,过去二十多年间,大量资金涌入房地产市场,也带来了房地产市场的繁荣,推高了房价。
这也就解释了为什么中国多年来M2高速增长但却没有出现高通胀,很大一部分原因是资金流入楼市推高房价,而房价的上涨对冲了其他产品价格上涨的压力。(传送门:通胀数据为何失真?该如何构建新的度量方式 | 金融小百科
此外,与土地相关的金融风险也在不断累积,尤其是地方融资平台的债务风险,在此不再赘述。总而言之,土地财政有种种弊端,但问题是我们能够抛弃“土地财政”吗?地方政府有决心抛弃“土地财政”吗?如果抛弃,谁来替代它成为地方政府的主要财源?通过征收房地产税财产税等地方税种来补偿土地收入?
一个普遍的看法是,土地财政是不可持续的。中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,只有地方政府在财政上有一个规范稳定的收入来源,才能从根本上解决土地财政问题。实现中国地方财政转型,就是要从现行的土地财政走向公共财政。公共财政从收入形式来说,政府主要是以税收的形式取得它的财政收入,而不是地方政府依赖出让土地去获取收入。
问题是,如何摆脱土地财政的惯性和束缚?这需要当政者、学界和市场的共同努力找到答案。

参考资料:

1、刘守英:土地对城市化的资本化作用

2、刘守英:止于2013年的土地奇迹始于2020年的土地新模式

3、解密:1987年深圳中国第一宗土地公开拍卖

4、刘绍钧:有幸参与内地土地使用制度改革

5、罗志恒:澄清土地财政的五个认知

6、施正文:土地财政是如何形成的




责编:小野菌 视觉:李盼

监制:卜海森 李俊虎

撰文:鲁西


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