中欧投资协定即使延宕,对中国开放也有“突破性意义”

财富中文网 2021-06-11 18:43



对外经济贸易大学国际贸易系教授崔凡接受《财富》(中文版)专访时说,中欧投资协定对中国最大的价值在于,以前一些在双边与区域经贸谈判中不谈的问题,比如国企补贴和劳工权益,现在不再是禁区了,这是个巨大进步。


欧洲议会上月宣布“冻结”内部对中欧全面投资协定(CAI)的审议,意味着这个中欧艰苦谈判七年后、去年底初步达成共识的协定遭受重大挫折,前景生疑。


这个协定目前“卡”在了何处?为什么说它对中欧双方其实都是重大利好?为了挽救它,中欧双方应当如何相向而行?我们采访了对外经济贸易大学国际贸易系崔凡教授。崔教授长期从事中国对外开放、贸易、投资形势及政策的研究,对中欧全面投资协定的法定流程、文本细节、对中欧双方的深远意义给出了详实独到的分析。以下为编辑后的采访实录。


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《财富》(中文版):欧洲议会上周“冻结”了内部对中欧投资协定的审议工作。它为什么这么做?此举对这一协定的未来会产生什么实质影响? 


崔凡:在欧盟以涉疆问题为理由对华进行单边制裁之后,中方反制裁了欧方10名人员(包括5名欧洲议会议员)以及4个实体。在这种情况下,确实不能指望欧洲议会积极推动批准中欧投资协定。


中欧双方领导人是在2020年12月30日宣告中欧投资协定谈判完成的。从程序上来说,相关法律文本应该还在核对和翻译之中,还没到审议和投票这一步。等到各个语言的文本确定、并经中欧双方签署之后,才会轮到欧洲议会去就协定的通过进行投票。


欧洲议会这次通过的这类“表态性”决议,是欧盟对外经贸谈判中经常出现的现象。这些决议对处于谈判一线的欧盟委员会官员没有强制约束力,但有一定的影响力。它更像是一种政治表态,而欧盟委员会在后续程序中是需要纳入考虑的。


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那么这一协定是否面临“黄掉”的风险?


崔凡:这个协定的命运,将取决于中欧关系的整体走势。如果欧盟继续以涉疆问题为由,维持对中国有关个人和实体的制裁,那么欧方也不能指望中国会解除对欧盟人员和实体的制裁。当中国决定对欧方进行反制裁的时候,不会想不到这可能会影响中欧投资协定的进展,也不会因为协定可能受阻就不展开反制裁。我们当然希望投资协定尽量不与政治分歧挂钩,但是客观事实是,只要欧盟还保留对中国的制裁,中欧投资协定落地的希望就比较渺茫。不过,中国是欧盟的第一大贸易国,欧盟是中国的第二大贸易方,双边投资活动也很活跃,中欧投资协定的客观经济基础仍然是存在的。


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中欧在去年底宣布谈判完成的时候,都强调这一协定对双方都是重大利好。为什么这么说?


崔凡:中欧投资协定总体来说是一个平等互利的协定。从文本上看,协定的语言表述体现了较强的对等性,一些高标准要求都是同时对签约双方做出的。从内容上看,双方各自的核心关切都得到了体现。


正如欧方自己所介绍的,通过该协定,欧盟获得了在中国市场更大的投资准入机会。在制造业领域中的电动汽车、化工、电信设备、健康设备等领域,以及在服务业的云服务、金融、私人康养、环境服务、国际海运和空运服务领域,中方都做出了扩大市场准入的承诺。


按照欧方的说法,欧方的市场开放程度原本已经比中国高。但如果我们看投资的数据,却是另外一幅图景。根据欧盟的统计,到2019年底,中国大陆累计接受的欧盟投资是1987亿欧元,而欧盟接受的来自中国大陆的投资累计是693亿欧元。如果要实现投资结果的“再平衡”,欧盟反而应该开放更多一些。无论是其承诺表上令人眼花缭乱的成员国措施,还是投资协定动辄需要23个欧方不同语言的法律文本,都体现出在欧盟市场运营相对昂贵的政策成本和非政策成本。正是因为欧盟市场内部实际壁垒仍然较高,欧盟至今未能像中美两个大国一样产生具有规模经济效益的互联网巨头。在汽车、化工、互联网等领域,超大规模的中国市场对于欧盟跨国公司的全球竞争地位,可能有着决定性意义。


中国方面在国有企业、劳工、环境等议题上的做出的承诺,对中欧双方来说都意义重大。对欧方来说,这些突破一定程度上能够缓解其在公平竞争方面的担忧。


对中国的改革开放来说,协定最大的价值即在于,以前一些在双边与区域经贸谈判中不谈的问题,比如国企补贴和劳工权益这两个问题,现在不再是禁区了。这是个巨大进步,有利于解决中国与西方国家在经济全球化方面的焦点矛盾。


实际上,当中国宣布积极考虑加入CPTPP(全面与进步跨太平洋伙伴关系协定)并宣布完成中欧投资协定谈判之后,相关焦点议题的研究已经在中国的政策研究界紧锣密鼓地展开了。即使中欧投资协定的落地延缓,其在国有企业和可持续发展议题上的突破仍具有历史性意义。


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那么为挽救这个协定,中欧双方应该各自做出什么努力?


崔凡:从欧盟方面来说,它应该着眼于推动欧方停止对中国的单边制裁。


从中国方面来说,协定中的许多承诺,与改革开放的大方向是一致的,包括关于中国确保国有企业在经营中遵守非歧视与商业考虑要求的规定、关于国有企业透明度和服务补贴透明度的规定、关于服务领域特别是金融领域国内规制的规定,特别是关于积极寻求批准两个核心劳工标准公约的表述。即使中欧投资协定尚未生效,中方也应该朝着这些规定和表述的方向积极努力。


长期以来,中国实际上已经做出了持续的努力。《劳动法》和《劳动合同法》的实施、废除劳教制度等举措,都已经使得中国的法律体制与两个公约之间的差距日益缩小。加紧推进对相关公约的批准工作,有利于我们在处理中欧经贸关系中获得主动。


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随着中国国家实力的迅速崛起,它与外部世界的经贸摩擦越发频繁。如何在这个大背景下,理解中欧投资协定的意义?


崔凡:这些年来,一些国家将与中国在经贸领域的分歧描述为价值观冲突,不仅把国企竞争行为和补贴问题,而且把环境与气候标准、劳工标准、企业反腐败等问题,都描述为价值观问题,从而站在道德高地来对中国进行规则锁定和竞争力限制。


然而在上述所有分歧上,其实中国与其他国家均不存在无法解决的矛盾。随着中国改革的深化,特别是要素市场化配置体制机制的完善,国企与补贴领域的分歧能够得到解决;一个基于“竞争中性”和“所有制中性”的国际规则体系,完全可以满足不同所有制国家企业公平竞争的需要。在ESG(环境、社会与治理)领域,随着中国发展阶段的提升,中国能够适应的标准也在日益提高,今后在某个时期某些领域,中国甚至可能采取高于世界其他国家的标准。中国在国际经贸谈判中目前面临的一些困难,归根结底要靠改革、靠开放、特别是靠发展来解决。


5月21日,在日内瓦多边主义之友的一场线上论坛中,我向参会的各位外交官和教授们推荐了一篇论文。这是英国伦敦经济学院教授、欧洲国际政治经济学的领军者Susan Strange在1999年发表的论文The Westfailure System(勉强可以翻译为《西方失败体系》)。在1999年本轮全球化的全盛时期,她敏锐地指出了西方体系难以解决的三大问题,即金融危机、环境问题和社会贫富差距问题,她称之为资本主义的失败、我们星球的失败和公民社会的失败。实际上,她提出的三大难题并非西方面临的独有问题,中国面临着同样的挑战,而且中国同时还面临着市场化改革不充分,创新力不足的问题。随着三大难题导致的矛盾日益显现,有的国家采取的措施是甩锅和转嫁。中国采取的措施是在进一步深化市场化改革的同时,提出了三大攻坚战的系统方案。


在百年未有之大变局的背景下,中国的对外经贸谈判已经开始发展为一种体制性谈判,国企、劳工、补贴、环境等问题不断被提起。国际经贸规则体系既需要有规则的统一性,也需要有包容性,要能够满足不同发展阶段国家的需要,允许各国采取有差异的社会经济制度来解决各自面临的问题。与此同时,我们要意识到,这样深度与广度的谈判绝不可能是一帆风顺的,也不可能是一蹴而就的,而需要经过长期持续的探索和努力。


其实,欧盟的一体化发展历程,本身就是一个探索规则统一性和包容性平衡的过程,在这方面提供了宝贵的经验。欧盟的宪章性条约《欧盟运行条约》第345条规定:“协议不影响各成员国关于财产所有权制度的规定。”欧盟各国国有经济成分比例差别很大,上述体现“所有制中性”原则的条款,是欧盟得以存续和发展的重要原因之一。正是因为这样,中欧有可能在探寻国际规则统一性和包容性平衡方面,共同做出贡献,中欧投资协定的谈判也因此具有相当深远重要的历史性意义。基于这样的认识,我认为中国为中欧投资协定付出的努力和耐心将是值得的。


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流程上看,通常而言,从谈判完成到协定的最终生效,当中还要经过哪些程序?现在卡在了哪一步?


崔凡:中欧去年底宣告中欧投资协定谈判完成。但是,从宣告谈判完成到最后协定生效,还有相当长的一个程序要完成。


欧盟对外谈判经贸协定有一个比一般的主权国家更为复杂的程序。欧盟对外谈判有时仅仅涉及专享事权(exclusive competence)事项,但有时会涉及到分享事权(shared competence)事项。如果一个对外条约或协定涉及到分享事权,那么这种条约可以被称为混合条约(mixed agreement)。混合条约不仅需要通过欧盟层面的程序,而且需要通过各成员国的相关程序,因此其过程会拖得更长。


应该说,欧盟方面对尽快与中方形成一个协定是有积极性的。德国和法国这几个大国都希望能尽早端出一盘“菜”来,协定就是去年底赶在德国卸任欧盟理事会轮值主席国前两天通过的。


协定宣布谈判完成后,接下来还要走如下流程:首先是法律文本的核对与翻译。欧盟有27个成员,欧盟委员会需要进行翻译形成一共23个语言的文本,这些文本在法律上都是有效的,加上中文,中欧投资协定一共会有24个具有法律效力的文本。从公开信息看,目前法律文本核对和翻译的工作应该还没有完成,也没有公开信息显示这一工作已被叫停。


然后是草签。法律文本核对完成之后,双方的主谈官员应该草签文本以表示核对完毕。欧方签字人草签姓名首字母,中方草签姓氏。


接下来是关键的一步,就是欧盟委员会要为欧盟理事会起草一个签署协定的决定。欧盟理事会是由成员国部长级官员组成的,他们可以在协商一致基础上修改欧盟委员会提交的草案,也可以同意欧盟委员会提交的提请签字的草案。如果协定涉及分享事权,属于混合协定,决定必须经过所有成员同意。如果协定在欧盟专享事权范围内,则欧盟理事会只要特定多数(qualified majority)同意即可,即需要欧盟55%以上的成员(目前是27个成员中的至少15个)和代表65%以上人口的成员同意。


当欧盟理事会批准签字之后,协定双方会确定一个签字的日期。双方签字之后需要各自履行国内批准程序。在中国,批准程序一般有三种情况,一种是无须核准或批准,一种是经国务院核准,还有的是经全国人大常委会批准。估计中欧投资协定履行国务院核准程序即可。


对于欧方来说,欧盟理事会可以在决定签字的时候同时考虑是否临时实施协定。特别是对于混合协定,考虑到批准程序耗时较长,可以将其中属于专享事权的内容先行临时实施。比如说,欧盟和加拿大协定于2016年10月30日签署《全面经济与贸易协定》,2017年9月21日开始临时实施,其中关于间接投资、投资保护、国际投资法庭的内容至今还没有实施,需要等今后协定正式实施才能生效。


协定签署之后,欧洲议会需要履行一个批准程序。对于中欧投资协定来说,欧洲议会的批准采用的是“同意”(consent)程序。也就是说,欧洲议会在这个环节上只能全盘接受或者否决,不能提出修改文本。欧洲议会表示“同意”需要绝对多数议员投出赞成票。目前英国脱欧之后,欧洲议会共有705名议员,因此至少需要353票赞成才能完成欧洲议会批准程序。


对于专享事权协定来说,欧盟成员国就不需要各自议会投票了,而对于混合协定来说,每个成员的立法机构都要履行批准程序。在上述程序完成之后,欧盟理事会需要履行最后批准程序。最后批准程序的议事规则与决定签署时的规则一致,根据协定性质不同采用一致同意的方式或者特定多数的方式做出决定。之后,协定双方换文,协定从确定的生效日起生效。


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即便在一切顺利的情况下,这一流程需要耗时多久?


崔凡:中欧投资协定如果被界定为专享事权协定,最快来说在签署完成后也要大约一年的时间才能完成所有程序并生效。签署之后等待更长时间的可能性也是有的。中国和加拿大的投资协定签署之后大约两年加拿大才完成批准程序。目前,中欧投资协定的法律核对工作尚未完成,签署日期难以预估,在目前的政治氛围下,中方恐怕需要有更大的耐心以寻找推动程序进展的契机。(财富中文网)



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