税收法定进行时,我国税收立法历程回顾与展望

税海涛声 2021-06-12 00:04
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税收立法再进一程  税收法定加快落实

我国税收立法历程回顾与展望

——写在《印花税法》公布之日

文/段文涛

随着《印花税法》完成立法程序并公布,我国现行税收法律已达十三部。

在我国,按照宪法和立法法规定的立法体制,法律位阶共分五级:宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章与地方政府规章。单从纵向等级来看,从行政法规到法律,看似只是上升了一个位阶,但,这是一个质的飞跃。

我国税法体系中,各税种基本都是以“暂行条例”的形式出现,直接由最高国家权力机关及其常设机关立法后以法律形式规范的税种较少。在现行有效的税收法律序列中,立法最早(且系直接立法)的税收法律是1980年9月10日发布的《个人所得税法》。此后,还有2018年新开征的环境保护税是直接以《环境保护税法》的形式于2016年12月25日完成立法。

在税法体系中,由行政法规(条例)升格为法律的,首先是在1992年9月,《税收征收管理暂行条例》以《税收征收管理法》的形式上升为法律。

而第一部由行政法规上升为法律的税种单行法,则是2007年3月完成立法的《企业所得税法》,但其税制并非完全的是以《企业所得税暂行条例》平移立法,还综合了《外商投资企业和外国企业所得税法》。

随着我国法治化进程的发展,完善各税种的税收立法也在不断推进。2011年2月,《车船税法》顺利地完成了立法程序,成为了第一个完全由行政法规(《车船税暂行条例》以平移方式升格为法律的税种单行法。 

由此开始,将税收行政法规(暂行条例)以平移方式升格为法律,成了税收立法的基本模式。
时至2021年6月,烟叶税、船舶吨税、车辆购置税、耕地占用税、资源税、城市维护建设税、契税、印花税这八个税种已相继完成了立法工作,连同前述的个人所得税、企业所得税、车船税、环境保护税,共有十二个税种已经制定了法律,也就是已有十二部税收单行法,另有一部税收程序法《税收征收管理法》,共有十三部税收法律。

我国现有的13部税收法律分别为:

199311日起施行

中华人民共和国税收征收管理法

1980910日起施行

中华人民共和国个人所得税法

200811日起施行

中华人民共和国企业所得税法

自2012年1月1日起施行

中华人民共和国车船税法

201811日起施行

中华人民共和国环境保护税法

201871日起施行

中华人民共和国烟叶税法

201871日起施行

中华人民共和国船舶吨税法

201971日起施行

中华人民共和国车辆购置税法

201991日起施行

中华人民共和国耕地占用税法

202091日起施行

中华人民共和国资源税法

202191日起施行

中华人民共和国城市维护建设税法

202191日起施行

中华人民共和国契税法

202271日起施行

中华人民共和国印花税法

1.《中华人民共和国税收征收管理法》(199294日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过,自199311日起施行;2001428日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议修订,自200151日起施行)
2.《中华人民共和国个人所得税法》1980910日第五届全国人民代表大会第三次会议通过,自1980910日起施行;2018年8月31日第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修改,自2019年1月1日起施行)
3.《中华人民共和国企业所得税法》2007316日第十届全国人民代表大会第五次会议通过,自200811日起施行)  
4.《中华人民共和国车船税法》2011225日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过,自2012年1月1日起施行)
5.《中华人民共和国环境保护税法》20161225日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过,自201811日起施行)
6.《中华人民共和国烟叶税法》20171227日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过,自201871日起施行)
7.《中华人民共和国船舶吨税法》(由海关负责征收,20171227日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过,自201871日起施行)
8.《中华人民共和国车辆购置税法》20181229日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过,自201971日起施行)
9.《中华人民共和国耕地占用税法》20181229日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过,自201991日起施行)
10.《中华人民共和国资源税法》2019826日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过,自202091日起施行)
11.《中华人民共和国城市维护建设税法》2020811日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过,自202191日起施行)
12.《中华人民共和国契税法》2020811日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过,自202191日起施行)

13.《中华人民共和国印花税法》2021年6月10日十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过,自2022年7月1日起施行

在上述十三部税收法律中,《税收征收管理法》属于税收程序法(此法同时也含有实体法条款);而《船舶吨税法》规范的是对从中国境外港口进入境内港口的船舶由海关负责征收的税种;其余的十一部税收法律均是规范的由税务机关负责征收的税种。
现在正在走立法流程的税种:
2019716《中华人民共和国土地增值税法(征求意见稿)》由财政部起草后在官网公布,正式征求意见。
2019123,财政部起草的《中华人民共和国增值税法(征求意见稿)》《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》在官网公布,正式征求意见。
至于现行的房产税城镇土地使用税将合并为房地产税,由全国人大常委会预算工作委员会会同财政部组织起草《房地产税法(草案)》,现在仍在制定法律草案的环节,其立法工作将“积极稳妥推进”。
另有《关税法(草案)》,也还在起草过程中。
总体而言,我国税收立法中的单行税种立法,将现行各税种的行政法规上升为法律,基本都是遵循税制平移原则,税制框架不变,总体税负维持不变的原则,而在立法技术上,采取的是遵循先易后难的原则。
此外,关注度很高的《税收征收管理法》的修订,笔者认为,今明两年,也基本是不可能完成修法程序的。
前述已经完成立法的十二个税种,加上将要立法的五个税种,共是十七个税种,其中除关税和船舶吨税是有海关负责征管外,其余十五个税种均是以税务机关为主负责征管。
由于《税收征收管理法》是税收征收管理的程序法,对确保各税种的征管有很重要的作用。而未来的房地产税法的纳税主体又将新增大量的自然人个人,也可以说是一个全新的税种,那么,房地产税法最终将如何制定,包括征税对象等如何设置尚不得而知,修订后的《税收征收管理法》应如何满足包括房地产税在内的各税种的征税要求,尚难预知。
鉴于尚有四个由税务机关负责征管税种(不含关税)的立法工作尚未完成,所需投入的精力可想而知,特别是房地产税法的立法工作还在“积极稳妥推进”之中,笔者以为,对于现行的《税收征收管理法》,宜待所有由税务机关负责征管的税种都完成立法后,根据税收征管的实际需要,特别是信息化发展的情况以及纳税人成分的变化,届时再完整地修订《税收征收管理法》更佳。
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