美国对华"脱钩"∶进程、影响与趋势

时政国关分析 2021-07-23 08:05

【内容提要】美国国内政治及中美力量对比的显著变化引发了美国对华政策的大调整。从2018 年开始"脱钩"成为特朗普政府对华政策的重要选项。在随后的特朗普政府任期内,美国迅速推进对华"脱钩"政策。中美从双边贸易到产业分工、从科技交流到资本市场合作,从教育文化到政治与军事互动,无一不被美国对华"脱钩"蒙上阴影'脱钩"政策严重冲击了原本联系紧密的中美关系,在席卷全球的新冠肺炎疫情叠加影响下,给中美两国都带来了复杂的政治、经济和社会影响。拜登政府执政后,继续沿用特朗普政府的对华战略竞争的政策思路。到目前为止,拜登政府保留了大部分的对华"脱钩"举措,但也开始对一些难以为继或明显有损美国利益的政策进行了调整。

【关键词】"脱钩";战略竞争;中美贸易争端;中美关系

【作者】张薇薇,中国国际问题研究院国际战略研究所副研究员。

【来源】张薇薇《美国对华"脱钩"∶进程、影响与趋势》,《当代美国评论》,2021年第 2 期,第 42~57 页。

 

拜登政府履新数月,从目前形势看,基本延续了特朗普政府的对华战略定位和政策思路,意图同中国在政治、安全、经济、科技等各个领域展开全面竞争。对华"脱钩"政策由特朗普政府首先提出,拜登政府虽未明确沿用这一说法,但是截至目前,其许多对华战略竞争举措同特朗普政府的对华"脱钩"政策有显著的相似之处。在此背景下,探究美国对华"脱钩"政策的形成过程、涉及范围和影响,可以为考察美国对华战略竞争的烈度提供一个有说服力的视角,也有助于研判美国对华政策的未来走向。


一 对华"脱钩"政策的提出

大约从2018 年5月开始"脱钩"(decoupling)一词出现在美国学术界和智库的文献中。2018年年末,时任特朗普总统的首席战略顾问班农(Stephen Bannon)开始推崇并极力炒作"脱钩"政策,随后逐步成为美国政府对华的"基本国策"。


"脱钩"政策的出台有深厚的国际和美国国内背景。在美国国内,保护主义思潮泛滥和以特朗普为代表的民粹主义势力的崛起,成为孕育"脱钩"论的温床。"大约1/3 世纪以来,多数美国人的收入基本停滞不前","穷人的数量在增加,中产阶级的数量在减少",社会不平等程度越来越高。这导致保护主义和民粹主义兴起,最终使特朗普成功当选总统。早在竞选期间,特朗普就曾多次公开表达对美国对华"接触"政策的不满。他上任后,把中国当作转嫁美国国内矛盾的"替罪羊"。美国的一些民粹主义分子指责中国钻了世界贸易组织和其他国际经济规则的空子,进行了不公平贸易,夺走了美国工人的工作岗位。特朗普更是特美国对华的额贸易逆差为中国"占美国便宜",侵害美国利益的证据。此外, 美国工商企业在中国市场和国际市场的对华竞争优势在逐渐缩小,他们抱怨中国实施政府主导型的产业政策,对在华外国企业设置市场准入"障碍",强制外国企业转让技术,开展不公平竞争等。一时间,美国社会涌现出向中国"追责"的声音,将美国制造业衰落、产业竞争力下降等问题归咎于中国。


从国际背景看,过去20 年内,中美力量对比发生了显著的变化,引发美国战略界对华认知出现重大调整。2000 年,中国国内生产总值占世界经济总量的比重是3.6%,而美国占30.9%; 2017 年,中国的国内生产总值已占世界经济总量的约15%,美国则下降到23.9%,中国的经济总量已稳居世界第二的位置。同时,中国致力于实现高质量发展,2006 年提出建设创新型国家战略;2015 年正式颁布《中国制造 2025》行动纲领,宣告全面推进实施制造强国的战略,并致力于实现经济转型升级和跨越式发展。美国凭借科技创新和高端制造业的实力长期占据全球产业链、价值链的顶端,中国的战略抱负挑动着美国的神经。2013 年,中国提出"一带一路"倡议;2015年 12 月 25 日,亚洲基础设施投资银行正式成立。美国认为这些举措凸显中国构建"以本国为中心"的国际经济秩序的"雄心"。此外,中国军事现代化取得了显著成就,并在南海、东海等地开展了卓有成效的维权行动。这些行动都被美国视为是对战后国际秩序的严峻挑战。


2015 年开始,美国国内掀起了一场"自1989 年以来规模最大、也最深刻的"对华政策大辩论。辩论的结果是美国两党逐渐形成对华政策共识,认为中国的发展方向与美国对华"接触"政策的初衷背道而驰,数十年的"接触"政策使中国从现有国际体系中获益良多,但却未能改变中国。中国在崛起的同时坚持自身的价值观、意识形态和政治体制,对美国形成强有力的挑战。在上述背景下,"美国经济民族主义和霸权主义思维相结合,催生了特朗普政府加剧对华竞争的行为。"2017 年年末,特朗普政府发布首份《国家安全战略》报告。2018 年1 月,美国国防部发布《国防战略报告》。两份报告明确指出中国是美国的"战略竞争对手",这标志着美国对中国的战略定位发生重大转变,美国开始重构对华政策思路"脱钩"成为其对华政策新思路的重要部分。


美国对华"脱钩"政策的基本逻辑是,通过减少或切断中美两国在经济、科技、社会领域的交流往来,逐步降低美国对中国的经济依赖,保护美国本土的产业链和先进技术,同时阻止中国从对美交往中获益。必要时,甚至考虑将中国排除在特定合作框架或体系之外,以达到延缓中国发展、抑制中国发挥影响力的目的。


二 美国对华"脱钩"政策的推进

2018 年开始,美国对华"脱钩"政策全面启动。从最初的"贸易战"升级到"科技战",又进一步外溢到金融投资、人员交流等多个领域。


(一)贸易和供应链"脱钩"

以对中国输美商品强征高额关税为特征的"贸易战"可谓"脱钩"的开端。此外,美国还试图拆解全球供应链,在某些产业和原材料供应方面降低或摆脱对中国的依赖。


1.强征高额关税

2018 年 3 月,美国贸易代表办公室发表长篇报告,认定中国在技术转移、知识产权和科技创新等领域存在不公平行为。同年 4 月,特朗普宣布将对总价值约500 亿美元的中国输美商品加征 25%的关税。2019 年5 月,特朗普宣布对另外价值约 2000 亿美元的中国输美商品征收 25% 的关税,该措施于6月15 日实际生效。2019 年9月,美国又对其余价值3000 亿美元的所有中国输美商品征收 10% 的关税,不久后将税率提高到15%。在这一过程中,中国采取了边斗争边谈判的应对策略,还分批对美国出口中国的商品加征相应关税。2020 年1 月15日,经过艰苦的谈判,两国最终达成《中美第一阶段经贸协议》。美国将 3000 亿美元中国输美商品的关税税率下调至 7.5%,但作为未来谈判的筹码,保留了对 2500 亿美元中国输美商品加征的 25%的关税。


中美"贸易战"对作为中美关系"压舱石"的两国经贸关系带来沉重打击。截至2019 年12 月,由于美国单方面加征关税,中国出口美国的商品平均关税已达到20.9%。关税的大幅增加迫使美国的进口商纷纷寻找中国以外的替代供应商,导致部分企业在全球范围内调整生产布局,使中美两国紧密联系的产业合作链出现断裂。


2.供应链"去中国化"

降低关键产品和行业供应链对中国的依赖是美国对华"脱钩"政策的主要内容之一。其中,稀土、药品和医疗用品、半导体、大容量电池等被美国政府划定为重点领域。就稀而言,2017 年,美国在其本的帕斯山(Mountain Pass)矿场重新开始生产稀土。2019 年,美国开始在本土建立稀土加工设施。美国还同日本石油天然气金属公司和澳大利亚莱纳斯稀土公司(Lynas Corp)合作,以确保除中国以外的稀土供应链。就药品和医疗用品而言,特朗普政府抓住新冠肺炎疫情下多个国家的药品、口罩、呼吸机等关键医疗物资短缺的机会,大肆宣扬应将药品等医疗用品产业链迁回美国,并试图通过重新激活《购买美国产品法》、加大政策刺激等手段,鼓励美国企业回流。美国还提出旨在重塑全球制造业供应链的"经济繁荣网络"计划,重点与日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度和越南六国磋商,设立专基金,鼓励企业及关键供应商撤离中国,推动供应链"去中国化",并通过加强彼此间的协调与合作,重新塑造全球供应链与贸易关系。


(二)高科技"脱钩"

中美"贸易战"开始后不久,美国便出台五花八的政策发起对华"科技战"。"科技战"着重打压中国科技企业和关键产业的国际竞争力,遏制中国的发展势头,是对华"脱钩"政策的核心步骤。


1.利用出口管制阻止中国科技企业获取先进技术、设备、零部件和原材料等关键要素

2018 年8 月13 日,《美国出口管制改革法案》正式生效。该法案规定由美国商务部识别并管理对"国家安全至 关重要的"新兴和基础性技术(emerging and foundational technologies)。根据这一法案,美国商务部工业和安全局( BIS)对《出口管制条例》进行修订。在两年多时间内,美国商务部不断出台出口管制新规,增加管制内容。


一是管制项目。2018 年11 月,美国商务部工业和安全局宣布,考虑在出口管制清单中增加14 项"新兴技术"(emerging technology)。2020 年1月,该机构将六项"新兴技术"加入管制清单,使受管制技术总量增加到43 项。二是管制对象。从 2018 年 10 月开始,美国不断将涉及关键领域的中国企业、科研院所等列入出口管制"实体清单"。被列入清单的实体在获取《出口管制条例》所列物项和技术方面受到严格管控。从中兴通讯、福建晋华到华为、海康威视,再到中芯国际、大疆创新、北京理工大学等,美国的"实体清单"越列越长,已囊括数百家中国实体,覆盖电子通信、智能识别等多个科技前沿和关键领域。除"实体清单"外,美国还有一份"最终军事用户"(military end-user,MEU)清单。这份清单中的实体也受《口管制条例》约束。2020 年12 月,美国商务部工业和安全局将包括航天动力技术研究院、中国航空发动机集团有限公司等在内的 57 家中国科技实体列入该清单。


尤其值得注意的是,美国还利用多边协定扩大对华出口管制的范围。美国通过《瓦森纳协定》(The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies)协调欧洲、日本等拥有先进技术的国家步调一致,共同实施对华出口管制措施,阻碍中国得到受管制的先进设备和技术。


2.在美国市场和国际市场排除中国产品

鉴于信息通信及相关产业在经济发展中的关键性地位,以及以华为为代表的中国企业的强劲实力,这些领域成为美国对华"脱钩"的重点。这集中表现在 2020 年8 月,美国国务院宣布的"清洁网络"计划( Clean Network)。该计划包括清洁运营商、清洁应用商店等六方面内容。其→;"清洁运营商"(Clean Carrier),指排除不受信的电信公司参与联通美国内外的国际电信服务。2020 年 12月,美国联邦通信委员会(Federal Communications Commission)决定撤销中国电信在美国的运营授权,并称也在考虑撤销另外三家中国公司的相关授权。其二"清洁应用商店"(Clean Store),指特不受信的应用程序从美国商店删除,或限制其在美国的使用。2020 年8 月,特朗普颁布行政,禁止美国公司与 TikTok(抖音)和 WeChat(微信)的所有交易。一周后,特朗普再次发布行政令,要求中国"字节跳动"公司在 90 天内剥离与所属的 Tiktok 在美国的所有运营权益。2021年1 月,特朗普在即将离任之际,又禁止美国公司与支付宝、微信支付等八款中国应用程序的交易。其三"清洁应用程序"(Clean Apps),即不允许中国手机制造商在其应用商店预装美国企业的应用程序,也不允许通过其应用商店下载这些程序。2019 年5 月,华为手机被禁止预装谷歌移动服务组件。其四"清洁云端"(Clean Cloud),即阻止阿里巴巴、百度等中国公司运营的云端系统访问美国公民的个人数据和美国企业的敏感信息等。其五, "清洁海底电缆"(Clean Cable),声称要以此来确保中国无法对连接全球互联网的海底电缆实施大规模的情报收集活动。在操作层面,美国已开始与日本和欧洲的海底电缆公司联手,阻止中国公司获取建设海底电缆的业务订单。其六"清洁通道"(Clean Path)。美国国务院在 2020 年4 月,要求所有与美国外交机构相关的电子信息,都要通过可靠的 5G 设备来传输。


早在"清洁网络"计划正式推出之前,美国就已着手打压、排除中国的科技产品。2018 年,美国国会通过《2019 财年国防授权法案》,明确禁止联邦政府机构采购华为、中兴等五家中国企业生产的设备和服务。2020 年 3 月,特朗普签署《安全和可信通信网络法》,禁止使用联邦资金购买和维护"威胁国家安全"的通信设备。2021 年 3 月,美国联邦通信委员会发布公告,勒在美国境内拆除华为、中兴等五家中国企业的设备,停止其服务。此外,针对大疆无人机、印制电路板等中国产品,美国均出台了采购禁


美国还积极游说并向欧洲、日本和韩国等施压,迫使其放弃购买及替换中国生产的 5G 设备,意图将中国通信设备商排挤出西方国际巿场。2019 年5 月,在没有邀请中国知名厂商参加的情况下,美国、欧盟、日本、澳大利亚等32 个国家与地区及四家全球移动网络组织的代表在布拉格召开5G 安全会议,发布"布拉格提案",含沙射影地指责中国产品"不安全"。在从 5G 设备、人工智能到数据流动等一系列关未来的前沿技术领域,美国都试图拉拢欧洲、日本等,通过建立一套符合"民主价值观"的标准和规则体系,将中国排除在外。


(三) 资本市场"脱钩"

同样出于国家安全及对华战略竞争的需要,美国对中国企业赴美投资和美国企业对华投资均设置了多重障碍。


1.限制中国企业在美投资及与美国企业合作

2018 年 8 月 13 日,美国《外国投资风险审查现代化法案》正式生效。2020 年1月,美国财政部进一步扩大了外国投资委员会(CFIUS) 的审查权限,显著收紧对外国企业在美投资的审查。该法案的主要内容包括∶一是管辖范围由之前主要审查可能导致外国人控制美国企业的交易,扩大到对来自"特别关注"国家和涉及关键技术、关键基础设施以及美国公民个人敏感信息的美国企业的"非控制权"投资。二是增加对美国特定地区房地产投资的管辖权。三是延长审查时间,提高对送审材料的要求,显著提升相关交易成本。四是设立豁免国和豁免投资者制度,从 2022 年2 月开始,一国要申请成为"审查豁免国",必须具备管控外国投资安全风险的可靠程序,并在相关政策上与美国保持一致。美国通过这种方式来建立"审查统一战线"。


近年来,多家中国企业在美国的并购计划由于无法通过外国投资委员会的审查而宣告失败。如 2018 年,蚂蚁金服并购美国汇款服务公司速汇金(MoneyGram)的交易,由于无法获得批准而放弃。2020 年,从事仿生义肢与外骨骼技术相关产品研发的美国爱科索仿生机械公司( Ekso Bionics)与中国浙江优创创业投资有限公司成立合资企业的项目也被外国投资委员会强行终止,这是首次被叫停的美国企业在华合资项目。


2.以不符合审计标准、对抗中国军民融合发展战略等名义,禁止美国企业投资中国特定企业

2020 年 5 月,美国国会抓住瑞幸咖啡涉嫌虚假交易的机会,根据《国公司问责法》,禁止三年内未遵守美国审计规则的公司在美国证券交易所 上市。2020 年5月,美国联邦退休储蓄投资委员会发表声明,暂停对中国股票的投资计划。特朗普政府同时还向联邦和各州的养老基金管理机构施压,以使其做出类似决定。


2020 年 6 月,美国国防部公布第一批"中国涉军企业"清单,华为、中国移动等20 家中国企业上榜。2020年 11月,特朗普签署行政,自 2021年 1月11 日起,禁止美国任何实体投资被认定是中国涉军企业公开发行的证券及其衍生金融产品,且要求美国投资者在 2021 年 11 月 11 日前,完全抛售掉所涉企业的金融产品( 该禁止购买涉军中国企业的禁令被拜登政府延期至2021年6 月 11 日执行)。2020 年 12 月,美国财政部宣布,禁止美国实体投资的中国企业,除上述企业清单外,还包括这些中国企业的子公司,并禁止持有这些企业发行的证券基金。2021 年1月,箩筐技术、小米等另外九家中国企业被加入到该清单目录中。


2021 年年初,纽约证券交易所几经反复,最终于1月 11 日启动对中国移动、中国电信和中国联通三大电信运营商的退市程序。2021年 1 月,标普道琼斯指数发表声明,从其指数数据库中剔除包括中国核电有限公司、中国船舶工业股份有限公司等五家中国企业。


美国的上述金融"脱钩"行为,显著提升了中美两国间投资的风险,迫使许多公司重新选择上市的地点,甚至主动退出美国证券市场。


(四) 文化和教育"脱钩"

为了限制美国科技成果和尖端技术流入中国,也为了降低中国的影响力,特朗普政府采取了一系列举措来限制中美正常的科技人文交流。


1.限制中国留学生和研究人员赴美学习和交流

2018 年6 月开始,美国对部分"科学、技术、工程、数学"(STEM)相关专业的中国留学生实施签证限制。相关领域的中国研究生、博士生再次申请签证时,将无法拿到五年有效签证,且签证获批后,只能取得一年有效期。2020 年5 月29 日,特朗普发布总统行政令,暂停部分持有F签证和J签证、与中国军民融合战略有关的研究生及研究人员入境美国。同年6 月,美国暂停向具备专业性知识的中国工程师、教授、研究员、计算机程序员等专业人员发放 H-1B 签证。


2.在美国国内对华裔科学家展开"猎邓"行动

2020 年4 月,美国参议员查克·格拉斯利( Chuck Grassley)致信美国国家科学基金委员会( National Science Foundation,NSF),要求肃清外国政府的渗透和干扰。美国情报机构和执法部不断"提醒"美国研究机构,要警惕在特定领域与中国学者合作可能导致的风险。在此背景下,许多华裔科学家受到骚扰与解聘,甚至被逮捕和判刑。仅2020 年 5 月,就有三位知名华裔科学家被逮捕。美国逮捕和起诉这些华裔科学家的理由大多是隐瞒与中国高校的联系、分享研究成果等,这些指责并无证据。


3.关闭孔子学院

在美国政府的压力下,自 2019 年开始,数十所美国大学相继宣布关闭孔子学院。2020 年 8 月,美国政府将孔子学院美国中心登记为"外国使团"(Foreign Misions)。同年 10 月,特朗普政府敦促美国中小学和大学重新考虑与孔子学院的合作。时任美国国务卿蓬佩奥称,孔子学院是替中国共产党增加海外影响的宣传组织,他要求所有美国学校在 2020 年年底前关闭孔子学院。


4. 终止部分中美民间交流项目

202O 年7 月,美国国务院向一些原定参加"富布赖特项目"的学者发出邮件,称美国政府已暂停 2020 年至2021年中美间的所有交流计划。2020 年 12 月,美国国务院发表声明,终止"政策制定者教育中国行"等五项中美文化交流项目,称其为"中国政府全额资助、用来进行软实力宣传的工具"。


(五)政治与军事"脱钩"

在中美建交后的 40 多年中,两国逐步建立起数量众多的机制化对话平台。在美国对华"脱钩"的大环境中,中美政治与军事领域的交流也受到严重的冲击。


1.暂停所有官方交流和对话机制

2017年'中美外交安全对话"'中美战略与经济对话""中美执法及网络安全对话'"中美社会和人文对话"四个高级别对话机制在分别召开一次会议后,相继陷入停顿。2017—2020 年,以时任副总统彭斯和国务卿蓬佩奥为代表的美国政客不断发表攻击中国的言论,美国各大媒体和智库推波助澜,掀起反华舆论动员的高潮,中美对话交流的气氛几乎不复存在。2020 年,美国国务院进一步停止举办"中美省州长论坛"。迄今为止,100 多个中美之间的对话交流机制已全面陷入停顿。


2.关闭总领事馆和驱逐记者

2020 年7 月,美国突然关闭中国驻休斯敦总领事馆。作为回应,中国也关闭了美国驻成都总领事馆,这显示中美两国的政治对抗已波及正式外交关系。


2018 年9 月,美国司法部要求新华社和中国环球电视网( CGTN)登记为"外国代理人"(Foreign Agents)。2020 年2 月、6 月和 10 月,美国国务院分三批将新华社、中国环球电视网、《人民日报》、中央电视台、《经济日报》等 15 家中国媒体列为"外国使团",并将中国新闻机构驻美工作人员的数量限制在100 人以内,美国事实上共"驱逐"了约 60 位中国驻美记者。中国随后也要求《华盛顿邮报》《华尔街日报》和 《纽约时报》的部分美籍记者离境。


此外,美国还开启了针对中共党员的入境限制。2020 年 12 月,美国国务院发布新规,将中共党员及其家属的旅行签证最长有效期限制为单月单次入境。


3.军事支流受阻

2018 年 5 月,美国国防部以中国在南海推进军事化为由,宣布取消对中国海军参加 2018 年环太平洋军事演习的邀请。随后,又以中国从俄罗斯采购武器装备为由,宣布制裁中共中央军委装备发展部及该部负责人。美国还加大同盟友在中国周边的巡航和演习力度及指向性,并不断提升对台军售水平。针对美国挑衅性举措的升级,中国以缩短海军司令沈金龙的访美行程、拒绝美国军舰访问香港地区等措施予以回应。


三 美国对华"脱钩"政策的影响

特朗普政府实施的对华"脱钩"政策影响到中美关系的方方面面。美国的政策手段严重冲击了原本联系紧密的中美双边经贸关系和社会,并与席卷全球的新冠肺炎疫情叠加,引发了中美两国错综复杂的社会经济矛盾。


(一)中美贸易与投资关系受到冲击,但仍显现增长势头,未达美国"脱钩"预期目标

在双边贸易领域,从 2019 年至今,中国对美出口呈现先降后升的态势。2019 年,美国降为中国第三大贸易伙伴;但在 2020 年第三和第四季度,中国对美出口强劲复苏,同比增长 17.6% 和 34.3%,美国占中国出口总量的份额也从2019 年的 16.7%升至17.5%。经济分析人指出,美国对中国商品加征高额关税,是中美贸易争端初期中国对美出口严重下滑的主要原因。但由于美国短期内难以摆脱对中国商品的依赖,美国企业大多选择想方设法规避关税而并非停止从中国进口,关税带来的额外成本几乎全部由美国进口商承担。在投资领域,美国开始实施更严格的外资审查制度后,两国双向直接投资和风险投资均显著减少。2019 年 上半年,中国对美直接投资额为19.6 亿美元,同比下降约 20%;同期,美国对华直接投资额为 16.3 亿美元,表现也不如前。但两国证券投资的幅度变化不大,甚至美国对华证券投资总额还呈逐年上升之势。有专家称,当前中美投资关系是世界上规模最大和增长最快的投资关系之一。过去数年,美国投资者持有的中国证券数额增长迅速。据荣鼎集团估算,截至2020 年年末,美国投资者持有的中国公司的有价证券总计约1.1 万亿美元,其中很大部分的交易地点在开曼群岛,而非中美两国本土。美国对华"脱钩"给中美间资本的流动注入了更大的风险,但显然并没有降低市场的需求,也没有达到美方预期的目标。


(二)美国遏制中国的高科技发展,不仅打压中国的特定企业和产业,还伤及其他市场主体

美国联合欧洲和日本等,针对华为、中芯国际等中国实体的出口管制和打压措施已产生显著的效果。禁止华为手机预装谷歌移动服务组件, 直接影响了华为手机在海外市场的销售,对半导体相关产品的出口管制则降低了其高端手机的市场份额。2021 年第一季度,华为手机的市场销售量已跌出全球前五名。 原来在 5G 技术领域占据世界领先地位的华为被人为地排除在美国和日本等国的市场外,并正被逐渐挤出德国、英国、法国、意大利等主要欧洲市场。


但美国针对华为的禁也严重损害了包括美国厂商在内的全球半导体供应链。作为华为芯片的重要供应商,美国高通(Qualcomm)、美国超威半导体公司( AMD) 等企业损失惨重。美国半导体行业协会公开发声,称对华为的封禁给美国半导体行业带来严重破坏。波士顿咨询公司(Boston Consulting Group)2020 年的一项调查显示,如果美国维持现行限制,损失8%的全球份额和 16%的收入。此外,日本、韩国等地的供应商也受到了很大的影响。2020 年年末以来,全球遭遇的"芯片荒"和美国政府对全球半导体供应链的强势干扰存在直接关联。在 5G 通信领域,美国违背市场规律、强行排斥先进技术的做法,更会对全球信息通信技术的进步和发展产生极大的负面影响。


此外,部分"脱钩"政策要么在实施一段时期后被暂停或纠正,要么在现实中很难执行。比如,特朗普政府针对 Tiktok 和 WeChat 的禁令已被美国司法部要求暂停执行。2021年 5 月,美国国防部同意将小米集团移出"中国涉军企业"清单。


美国打压中国高科技产业,使中国更清醒地意识到在科技领域被"卡脖子"的巨大风险。2020 年 10 月,中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议提出"坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位",今后中国将更坚定地把科技自立自强作为国家发展的坚实支撑。中美在高科技核心领域的较量必深刻影响世界政治经济格局的演变。


(三) 中美人才交流全面受阻,引发担忧

特朗普政府针对中国留学生和中国共产党党员实施的签证限制,以及切断重要的中美文化交流渠道等措施,与美国社会针对亚裔的歧视和攻击事件频发的现实叠加,已使中国民众开始对美国"望而却步"。新东方教育科技集团发布的《020 中国留学白皮书》指出,2020 年中国学生出国留学的首选目的地已由美国变为英国。美国高等教育机构"通用申请"项目2021年 1 月发布的数据显示,在 2021 年国际学生赴美就读申请数量"激增"的形势下,来自中国的申请数量却显著下降。美国对华"脱钩"政策在教育文化领域实施以来,已有很多美国的教育、科技、企业界人士公开表示担忧,认为切断中美间人文交流,从长远看将严重损害美国自身的创新能力和国际竞争力。此外,中美之间的休闲旅游已大范围停止,疫情结束后,中国赴美旅行能够恢复到何种程度有待观察。中美两国间人员交往的大幅减少特不可避免对两国社会和文化的相互认知和理解产生负面影响,最终削弱中美关系的民意基础。


美国对华"脱钩"政策在两国的政治、经济、社会层面引发广泛的负面效应,引起美国国内知华派 人士的普忧虑。2019 年 7 月。美国麻省理工学院教授傅泰林(Tavlor Fravel)、美国前驻华大使芮效俭(J.Stapleton Rov)、卡内基国际和平研究院资深研究员史文( Michael D.Swaine) 等五人,共同在《华盛顿邮报》网站发表题为《中国不是敌人》的公开信,指出美国特中国视为敌人并试图让中国与全球经济"脱钩"的做法,捋损害美国的国际角色与声誉,也会损害世界各国的经济利益,他们呼吁美国政府对"脱钩"政策进行调整。美国近百位学者及政商界人士联名签署了这封公开信。


四 拜登政府的对华"脱钩"政策

"重建更美好未来"(Build Back Better)和"重塑美国的全球领导力"被拜登政府列为国内外政策重点。在对华政策上,无论是拜登本人,还是美国国务卿布林肯,抑或其他政府主要官员,都在持续释放支持对华战略竞争的信号。拜登等人在各种场合的讲话中, 数次中国称为"威胁"。2021年3 月18 日至 19 日,在安克雷奇举行的中美高层对话显示出中美两国仍存在重大战略分歧。4 月 21 日,美国参议院外交关系委员会以压倒性多数通过 《2021 战略竞争法案》。"全面对华竞争"已成为深度分裂的美国国会中两党议员为数不多的共识之一。这表明,引发特朗普政府实施对华"脱钩"政策的美国国内外环境并未发生根本改变。鉴于拜登政府的任何对华政策都是建立在美国内政的现实基础之上,因此可以预期美国的对华"脱钩"政策必将会在拜登政府任内得以延续。


事实上,拜登政府执政以来,维持了特朗普政府时期的对华关税政策,主动修复与欧洲、日本和韩国等盟友的关系,积极倡导组建"经济民主同盟"和"科技民主同盟",在市场、标准、规则等经贸领域排除中国的态势没有发生改变。


未来在中美经贸领域,拜登政府极有可能延续对华强硬的姿态,继续推动部分关键产业链和供应链的回流和重塑。美国贸易代表办公室在 2021 年 3 月1 日向国会提交的 《021 年贸易议程》中指出,拜登政府制定一项综合的对华战略,以应对中国"强制和不公平"的经济贸易做法。目前,拜登政府正在全面评估特朗普政府时期的对华贸易政策,包括《中美第一阶段经贸协议》。评估结束后,拜登政府很有可能以是否削减现有关税为筹码,同中国进行下一阶段的谈判。在拜登政府有意进行国内振兴的重点领域和产业,回迁和转移供应链很可能逐步成为现实。4 月 12 日,白宫召集谷歌、英特尔、台积电、三星等19 家科技及半导体芯片龙头企业的首席执行官,举行了一场国际线上峰会,拜登政府宣布将致力于重振美国半导体术芯片产业,国会两党均支持通过立法为该产业投入 500 亿美元的资助。


高科技领域将继续成为美国对华"脱钩"的重点。中美在高科技领域的角力才刚刚开始,阻止关键技术和人才向中国流动将是拜登政府实施对华高科技"脱钩"的核心。不过,拜登政府也认识到,不加甄别地切断与中国的科技、人员和资本等的联系,将给美国自身增加巨大的风险和成本。特朗普政府时期的某些"脱钩"政策打击面过宽,受到美国科技界和商界人士的批评,在执行中也遇到不小的阻力。拜登政府更可能遵循"小院高墙"的策略,在关键核心技术领域坚决实施对华"脱钩",但在非关键性领域,则会允许更多的人员、技术、资本的正常交住。


在人文交流领域,拜登政府旗帜鲜明地反对特朗普政府的移民政策,认为高素质的国际留学生和移民是美国力量的重要外部源泉。 2021 年4 月 26 日,美国国务院宣布放松对来自中国等地的学生、访问学者等人士的签证和入境限制,显示拜登政府已着手修正该领域的美国对华"脱钩"政策。


五 结语

今后相当长时期内,竞争为主、有限合作很可能成为中美关系的总基调。联合国发展规划委员会副主席、世界经济论坛创始人克劳斯·施瓦布(Klaus Schwab)等人认为,虽然在有些情况下,"脱钩"的政治意愿超过了实际能力,但这一长远趋势无疑是明确的。在拜登政府任内,美国产业空心化、制造业工作岗位流失、社会两极分化严重、种族矛盾突出等问题无一能够得以迅速解决;中美两国的社会制度、东西方两种文明的发展趋势的优劣之争必将持续。这些内政外交因素决定了美国将在较长时期内保持对华竞争态势,延续对华"脱钩"政策。但对华全面"脱钩"将损害美国的利益与竞争力。未来美国对华实施的"脱钩"政策将会表现为某种更具"选择性"的、集中在某些重点行业和领域的"脱钩"。


美国对华"脱钩"是一个政策制定的动态过程,它既取决于中美博弈的政治环境,也受到许多微观因素的影响,并在一定程度上反映出国际政治经济格局的走向,值得持续予以关注和研究。

 

 


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