解志勇 | 公共卫生预警原则和机制建构研究

中国法学杂志社 2021-10-15 09:23

公共卫生预警原则和机制建构研究

解志勇

(中国政法大学比较法学研究院教授)


内容提要

公共卫生预警原则以保障生命健康权、风险防控、效率和正当程序为价值取向,具备良好的适法性,应当确立为《传染病防治法》的基本原则。科学不确定性原理是预警原则的核心依据,是构建预警机制的基本遵循。质言之,预警本身不需要以扎实、充分的科学依据为支撑,而是基于概率性预测,即可发布预测信息。预警机制与常规疫情监测机制在属性上有本质差别。建构和完善预警机制,需要独立设置专业性预警机构,制定严密高效的信息搜集、风险评估、信息发布程序。同时,需要把握时间窗口,及时发布预警,防患于未然或避免损害扩大。

关键词

传染病防治法  突发公共卫生事件  预警原则  预警机制  科学不确定性原理

 

一、公共卫生事件频发呼唤预警原则和机制

新冠疫情给人类造成巨大的心理创伤,世界政治、国际格局和国际秩序,以及全球经济、社会和文化也受到深刻影响。我国于2020年1月开始对疫情进行防控,同时向世界卫生组织和世界各国发出疫情防控信息,到5月份全国疫情基本得到控制,疫情防控形势持续向好,生产生活秩序加快恢复,许多重要防控措施受到世界卫生组织和各国的高度认可。
回顾疫情暴发和防控过程,从立法角度看,我国应急类立法中虽然有关于预警概念和预警制度的规定,但规定粗疏,使得“预警原则”的重要性尚未提升到应有位置,预警制度仅作为应急法上次要、辅助制度而从属性地存在。具体到公共卫生领域而言,虽然有关法律规范中多次出现“预警”一词,但预警原则和机制并未真正确立和建构起来,更遑论实际作用的有效发挥了。对此,习近平总书记要求,针对这次疫情暴露出来的短板和不足,应补短板、堵漏洞、强弱项,强化公共卫生法治保障,全面加强和完善公共卫生领域相关法治建设,修改《传染病防治法》等法律法规,完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。“要完善传染病疫情和突发公共卫生事件监测系统,改进不明原因疾病和异常健康事件监测机制,提高评估监测敏感性和准确性,建立智慧化预警多点触发机制,健全多渠道监测预警机制,提高实时分析、集中研判的能力。”这是对建构和完善公共卫生预警原则和机制提出的具体要求。预警原则和机制的建构,应该遵循钱学森提出的“符合科学、开放严谨、行之有效”的系统论思想,全面提升公共卫生治理体系和治理能力现代化水平。
2020年10月2日,《中华人民共和国传染病防治法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《草案》)针对此次疫情防控中暴露出的短板和弱项,展开了有针对性的修订工作。作为疫情治理过程中广受关注和争议的两项制度,疫情预警和疫情报告制度是修法的重中之重。对此,《草案》有两个修订重点:第一个是预警方面,《草案》第24条规定,疾控机构不仅负有及时分析传染病及健康危害因素相关信息、评估发生传染病疫情的风险以及可能造成的影响、疫情发展态势等义务,而且享有向社会发布健康风险提示、根据需要向同级卫生健康主管部门报告预警建议的权力,由此提高了疾控机构的法律地位,明确了预警活动的启动主体、条件、程序和内容等重要方面。同时,还将向社会发布传染病预警的权力赋予县级以上人民政府,大大降低了预警主体的行政层级,基本实现了与《突发事件应对法》第43条的衔接和协调,有效解决了法律适用上的冲突和矛盾。第二个重点围绕疫情报告制度展开,为了提高报告效率,预留相应空间接入《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等下位法,新增报告奖励和责任豁免制度等。其中,疾控机构疫情风险评估、健康风险提示、预警建议提报等制度的设计,与本文所主张的预警机制的建构主张不谋而合,表述上虽有细微差异,但在预警效果方面殊途同归。上述修改必将有效提升我国公共卫生防控法律体系的整体质量。

二、建构公共卫生预警原则、机制的必要性和紧迫性
新冠肺炎疫情全面暴发虽系多因一果,但其直接原因与各国防疫体系有预警之“名”而无其“实”密不可分。究其因,与相关理论研究不足,制度实践不充分,尚未在立法层面确认预警原则的指导性地位,以及在制度层面形成独立高效的风险预警机制体系有关。
(一)未确立以科学不确定性原理为核心的预警原则
从《传染病防治法》《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》相关规定来看,《突发事件应对法》规定了较为详细的预警机制,但针对性不强。另外两部法律规范只是形式性地提及了预警制度或预警术语,但没有实质性地确立预警原则的指导地位,也缺少具体的制度设计,使得公共卫生预警机制名实不符。预警机制的建构,必须以可靠的科学原理为支撑,才能发现有价值的预警信息,进而判断这些信息的真实性、与预警目标的关联性和因果关系的可靠性,以及预测结果的盖然性。这个核心依据就是科学不确定性原理,它是建构预警原则的核心依据和科学基础。
对科学而言,“不确定性”是一种客观存在的规则。早在1926年,海森堡就提出了物理学上的科学不确定性原理(Uncertainty Principle),核心观点是,粒子的某些物理量,如位置与动量、方位角与动量矩,以及时间和能量等,不可能同时具有确定的数值,其中一个量越确定,另一个量的不确定程度就越大。霍金指出,海森堡不确定性原理是世界的一个基本的不可回避的性质。它对我们的世界观有非常深远的影响,多年之后仍将是哲学家争议的主题。如果人们不能准确地测量宇宙现在的态,就肯定不能准确地预言将来的事件。典型的例子是,所有的物理定理的科学验证,都是“有条件”或经过假设的,但被排除在外的“其他条件”和假设却是客观存在的,故此,所有被科学验证的定理、物质又都存在“不确定性”。因此,不论是世界观、认识论层面的“科学”,还是方法论层面的“科学”,因其“假设”和“条件”的存在,本质上都具有“不确定性”,这是由“科学”的内在属性决定的。有的哲学学者甚至将其称为本体论中的“终极理论”,人们所能做到的只是罗素所说的“用理性去把握不确定性”。波普尔对科学不确定性的解释是,科学总是通过不断证伪的过程向前发展。在尚未穷尽一切实验之前,所有暂时得到的结论都是不确定的。因此,在处理科学和实践问题时,“常常依赖不确定的、可变的甚至是某些未知量的输入,并且不得不在时间相当紧迫的情况下及时作出决策”。不难发现,不确定性是科学的本来面目,是科学发展的公理性规则,故称之为“科学不确定原理”。
所谓预警,就是要在收集、分析、评估相关风险信息的基础上,“在危险发生之前或早期发出警报,以便及时作出反应,预防或减少事件的损害”。鉴于此,对于风险预警而言,科学不确定性原理是该机制发挥作用的首要核心依据。它要求决策者,不能以相关事件尚具有“科学不确定性”,而作为推迟或不行动的理由,相反,决策者必须在有限的时间和证据面前果断决策,采取行动。
首先,科学不确定性原理是生成预警原则的逻辑前提。预警原则是因应现代社会中诸多不确定性和不可预测性风险的最佳方案,换言之,此项命题中的风险“不确定性”亦是生成预警原则(或预警机制)的重要逻辑前提,正是因为许多事物不确定、难以预测才具有风险。在风险社会中,所谓“科学的”风险计算模型、方法、预控体系,在这些新型的风险面前几乎被完全摧毁,最终致使“风险不确定性”的概念域,几乎等同于“科学不确定性原理”的内涵和外延。
其次,科学不确定性原理通过预测的方式,以预测结果来表达其预警功能。科学预测是基于明确的科学原理或自然规律,通过系统整理、总结归纳、演绎推理等科学方法进行研究,对未来可能发生的现象、情况给出预测性判断,一般会以学术论文、报告等形式公开展示,将基础信息来源、基础数据、基础知识加以整理,按特定逻辑过程展示出来,有些难点、要点需要进行反复商榷和讨论。与此同时,这些预测都是可质疑、可检验的,是故,科学预测实际上已经成为科学的一个分支。
再次,科学不确定性原理是建构预警原则的核心依据。预警本身不要求有“充分的”科学依据(但也不意味着“没有任何科学依据”),或者在科学上被完全证实,只要有能被确认的、可以溯源的医学、防疫学、卫生学或病毒学等领域的风险迹象存在时,便可立即启动预警机制。这是在进行所有关于预警机制设计时,所应遵循的核心理据。有鉴于此,预警原则和机制的建构更多地指向了“概率判断”“宁错勿漏”“疑病从有”等价值领域。传染病传播的“风险”意味着尚未成为“现实”,对“风险”的判断与对“现实”的分析,以及“基于现实作出决策”,遵循着不同的原理和规律,奉行不同的思路。对“风险”的判断是基于“概率”,依据“科学不确定性原理”,其本身不要求有充分的科学依据,不需要在科学上完全证实,只要有能被确认的、可以溯源的医学、防疫学、卫生学或病毒学等领域的风险迹象存在时,便可立即启动预警机制。
最后,科学不确定性原理是指导和评价预警效果的重要参照。虽然人的认知能力受制于各种复杂因素,但科学的进步也会带动认知能力提升,对各种风险判断的精确度也会随之提高,所谓的不确定性会随之降低。譬如天气预报,随着气象卫星等科学技术发展,预报的精准程度令人瞩目,但灾害气象的预警、预测原理,依然是科学不确定性原理。易言之,预警结果的准确性会随着科学进步而提高,其不确定性会有所下降,但这不会改变科学不确定性原理的地位。它依旧会作为预警制度设计与评价的参照系而长期存在。
(二)未建构独立的预警机制
虽然《突发事件应对法》规定了预警制度,但就公共卫生应急而言,几乎没有针对性,这不符合公共卫生预警和应急的内在要求,且与其他机制相混淆。因此,公共卫生法律体系需要有针对性地设计一套独立运行的专门预警机制。
1. 预警机制与监测机制混淆
《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》都将预警与监测混为一谈,甚至使其遁入常规疫情通告制度中。由此造成一个重大误区,即预警以监测信息搜集分析后的确定性为前提,需要准确无疑,这一误区恰恰与预警的本质属性背道而驰。预警机制在科学领域有自己独立的理据——科学不确定性原理,在科学证据不充分的情况下仍然可以触发预警机制。预警与监测信息混同,必将导致预警延迟,继而对人民生命健康和社会经济秩序造成严重损害。有研究表明,“在大规模炭疽杆菌微粒播散事件的初期,应答反应迟延一个小时会多遭受2亿美元的损失”。尤其在传染病疫情防治过程中,独立预警机制的缺位将直接导致应对措施迟缓,从而错过疫情防治的黄金期。所以目前将预警与监测放在同一章节的做法既不理智也不恰当,直接导致对预警机制适用前提的错误规定,从而难以真正发挥作用。
2. 预警信息与常规监测信息混同
不论是传染病防治法,还是应急类法律中,信息的搜集和处理都是一项,于是,监测、预警、预测等术语经常并列出现在同一法条或者关联法条中,导致了预警信息与常规传染病监测信息的混同。事实上,两者之间存在巨大差异。
一是所针对的“对象信息”不同。《传染病防治法》第17条第3款规定,“各级疾病预防控制机构对传染病的发生、流行以及影响其发生、流行的因素,进行监测;对国外发生、国内尚未发生的传染病或者国内新发生的传染病,进行监测。”可见,监测的对象是“传染病的发生、流行以及影响其发生、流行的因素,及对国外发生、国内尚未发生的传染病或者国内新发生的传染病”。《突发公共卫生事件应急条例》第14条第3款则明确提及要确保预测与监测两个系统的正常运行,监测的对象是具有日常属性的信息,目的是日常性地统计、了解传染病及其他疾病疫情,或者其他各种与医学、预防医学、公共卫生医学等与国家卫生体系有关的信息。但是,预警的“对象信息”则明显不同,它针对的是据“传染病发生、流行趋势”而估测的“预测结果”,专指可能带来重大风险和危害的突发事件信息,内容包括事件发生可能性大小、影响范围和强度、级别等。二是信息来源不同。常规监测信息来源和渠道较为稳定,我国疾病预防控制机构系统已经形成上下贯通的网络。然而,预警信息的来源则更为宽泛,既可能是开放性的社会性渠道,也可能是常规性的监测信息。这些信息由专门的预警机构进行识别后,推测出公共卫生事件的发生概率、影响程度等预测结果。同时,检疫部门、医疗机构等报告的信息,上下级报送传达的信息,以及专业人士报告的信息,均有可能经识别后被定性为预警信息。三是识别、定性和发布机制不同。常规传染病监测信息主要由各级疾病预防控制机构负责收集、分析、报告,由政府卫生行政部门负责通报。正是由于预警机制与监测机制的混淆,我国实际上没有真正的预警信息独立识别、定性和发布机制,预警制度实际上完全淹没在普通传染病监测信息制度中。由此使得应当由独立的专业研究机构进行识别、定性的预警信息,徒有其名。相关资料性信息也因信息主体面对风险时容易受到情绪影响而忽略对概率的判断,趋向于“最差的情形”。四是发布时的准确性、可靠性程度不同。普通传染病监测信息一般是科学且相对确定的信息,而预警信息则是在疫情发生、发展、暴发之前推测的,结果的不确定性较高。幸运的是,《草案》对此进行了回应,将监测、预警两种机制进行必要的分立,以第20—22条三个条款来规定传染病疫情监测制度,另以第23、24条两个条款专门规定预警制度。
3. 独立预警机构缺失
某种意义上讲,我国现行预警制度是严格遵循行政科层制的模式建构起来的。《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》均将各级人民政府、卫生行政部门或疾病预防控制中心作为收集、发布预警信息或负责预警机制实际运行的机构。在这个自下而上的信息传输过程中,最终有权发出预警的主体具有单一性,行动上也比较僵化,从预警权力的纵向配置来看,预警权是各级疾控机构、卫生行政部门和政府由下到上、由分散到集中的过程,这意味着只能由国务院卫生行政部门和省级政府最终发出预警。在横向配置上,疾控机构作为事业单位只具有专业技术支持与咨询职能,卫生行政主管部门是具体职能部门,这意味着各级人民政府实际上成为了预警权力的唯一中心。经层层汇报、监测、调查后发布的预警信息往往具有明显的滞后性,很难及时减免损害。不仅中国如此,全世界大多数国家都存在这个问题。究其因,一方面在于行政机构对专业意见的忽视,另一方面在于独立预警机构的缺失。故此,需要建立一个或多个由专业人士组成,具有自主性、多层次性的独立预警机构,确保预警机制及时触发,有效预警。
4. 预警触发机制阙如
依据现行《突发事件应对法》第39条规定:“地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息……专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息……”根据该规定,县级以上地方各级人民政府负有突发事件风险识别的职能。对于突发事件风险,任何专业机构、监测网点或信息报告员都负有风险识别的职责,但这些专业人士识别出风险后,却无法在有效时间内及时触发预警,只能报告所在地人民政府及其主管部门。再比如,依据《传染病防治法》第30条、第19条之规定,疫情风险的识别由疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员进行,风险识别后,应当及时报告,但没有发布预警的权力。预警的权力在国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府,由其根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。上述两部法律都较为尊重专业人士对于疫情风险识别的能力,但这些专业人士识别出风险后并无权触发预警。风险识别结果无法获得法律上进一步采取预警或风险防范的效力,会直接导致风险防控的延误。根据国内外经验,触发预警机制的情形可归纳为以下几种:(1)外国或地区政府、权威性较高的国际组织等发布关联性重要信息或预警信息;(2)国内其他地区政府组织、研究机构发布关联性预警信息;(3)公信力较高的非政府组织、研究机构发布预警信息;(4)专业机构中的知名专家或直接接触者发布预警信息。
目前我国法律并未明确规定预警触发机制,只是笼统地提到了传染病监测预警。毫无疑问,没有触发机制,就等于没有预警机制。事实上,触发机制中的时间窗口期具有极端重要性,若错过该时间窗口,可能导致损害几何倍数式扩大。因此,公共卫生预警信息必须尽可能准确及时,如果错过了疫情发展中的关键时间窗口,预警的价值就会降低,甚至趋近于零。

三、预警原则和预警机制及其核心依据

预警原则的提出和预警机制的建构,与风险社会紧密相关。很多时候,风险之所以产生和存在,根本原因就在于各种不确定性因素的存在。人类受认知能力所限,无法以科学方法评估所有风险的发生、发展和影响。当然,人们并非对所有风险都无所适从,许多种风险还是可以预测和管控的。由于风险后果具有不确定性,因此应对风险的最佳手段当属“预警”而非治理。特别是公共卫生领域,损害事件的突发性、破坏性特征更为显著,更要树立起预防为主、预警为要的理念,治理只是一种迫不得已的手段。
(一)预警原则和预警机制的界定
1. 预警原则的起源与发展
法学视域中的预警原则(Precautionary Principle)源自于环境法,是指在没有科学证据表明人类的行为确实会发生环境损害的情况下,要求国家和社会采取预防措施,防止可能损害的发生。预防措施包括启动警报系统、发布警示信息、提醒社会公众和相关政府机构等,近年来逐渐被引入到食品安全、公共卫生等法律领域。20世纪70、80年代,德国环境法上出现了Vorsorge法则,要求社会通过提前规划,阻止潜在的有害行为,以避免破坏环境。1992年,欧盟法率先在环境保护领域引入并确立了预警原则,后至欧盟通用食品法律(EC 178/2002)颁布时,预警原则得以扩展至欧盟食品安全法中。国际法层面上的预警原则始见于1982年的《联合国海洋法公约》,其后的《联合国气候变化框架公约》(1992年)、《生物多样性公约》(1992年)、《里约宣言》(1992年)、《联合国鱼类种群协定》(1995年)等都加入了关于预警原则的表述。此后,由于公共卫生风险与环境风险具有较大相似性,越来越多的国家和地区将预警原则引入,将其确立为公共卫生领域的一项基本法律原则予以适用。
预警原则适用的核心问题,是对风险的判断,即风险发展到何种程度,应当启动防范机制。对此问题的不同态度,产生了预警原则的两种分类——强风险预防(the strong precationary principle)和弱风险预防原则(the weakprecationary principle),二者在对风险范围的界定、所需要证据和证明程度、预防措施的实施限度,以及举证责任的承担等方面存在明显差别。“弱风险预防原则”的代表是《里约环境与发展宣言》第15条之规定,“为了保护环境,各国应按照本国的能力,广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转的威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为由,延迟采取符合成本效益的措施,以防止环境恶化”。而“强风险预防原则”的典型代表则是1998年《温斯布莱德声明》的相关表述,即“当一项活动对人类健康和环境产生威胁时,即使因果关系不能从科学上完全证明,也应当采取预防性的措施。在这里,应当由该活动的主张者承当相应的举证责任”。由此可见,预警的终极目的在于,最大限度地规避损害发生或扩大,但倘若社会因此而频繁陷入恐慌中,以至于影响正常生产生活,也是得不偿失的。因此,在证明标准要求上,针对公共卫生事件,应当坚持弱风险证明标准,即一旦有初步证据或征兆表明,公共卫生事件或其他危害公众生命健康的情形发生时,无需充分的因果关系证明,就应当立即唤醒预警机制。但在风险范围方面,应当确立若干具体标准,以避免因过度预警而淹没真正重要的风险信息。
虽然预警原则的表述不尽相同,但其核心内涵是一致的:“当没有科学的证据证明某些人为活动与其产生的效应之间存在一定的联系时,只要假设这些活动有可能对生命资源产生某些危险或危害的效应,就应采取适用的技术或适宜的措施减少或直至消除这些影响。”其中包含四个要素:其一,预警原则的核心依据是科学不确定性原理;其二,预警原则的终极目的是保护人类重大利益;其三,预警原则的价值取向是风险防控;其四,预警原则的作用方式是启动警报体系发布警示信息,敦促政府和社会机构、社会公众采取警惕性预防措施。
基于上述分析,可将公共卫生预警原则界定为:当有初步证据或征兆表明,公共卫生事件或其他危害公众生命健康的情形,具备发生的相当可能性时,即便尚未获得确切科学证实,也应当启动相应的警报体系,发布警示信息,采取警惕性预防措施,以保护公众生命健康,保障社会稳定发展。
2. 预警机制
现代科学的发展,让人们对科学手段产生了自负感,同时对既有风险应对机制有了盲目自信,而这恰恰是产生新的风险的源头。德国社会学家贝克在分析风险社会的制度成因时,提到“有组织的不负责任”困境,即当风险来临之时,整个社会往往会陷入一种有组织的无序状态。究其根本,风险社会语境中的“风险”(例如公共卫生事件)已经变得不再是可计算或可控制的,这就要求我们必须重新分析和把握现代风险的特征,构建出能够有效应对风险危机的新的预警机制。
预警机制是预警原则的规范化和具体化,是指根据某些现象和信息发现某种风险存在,根据法律授权在特定范围内发出警示信号和信息,督促国家和社会采取有效措施,以有效防止或控制突发事件爆发和扩散的运行机制。预警机制一般包含以下要素:其一,高效运转的预警组织架构。预警具有专业性,要求建立起常设性的独立运行的预警协调、决策部门,吸纳相关领域专家、技术决策部门等参与其中。其二,系统、灵敏的预警信息平台。能够精准捕捉到足够的样本信息,建起了密集高效的信息集成网络,具备实时监控、动态决策、综合协调等功能,是决定预警效果的前提条件。其三,科学合理的预警运行程序。有利于提高预警效率,减少因衔接不畅所引发的效能损耗,确保风险预警工作有序运转。
(二)预警原则的核心依据:科学不确定性原理
从19世纪开始,科学认知就与“确定性”紧密相关,是在已知与未知之间建立“确定性”联系的活动。然而,随着风险社会的到来,科学认识的对象日益复杂,“不确定性”普遍存在,即科学本身存在认识上的局限性,人们无法通过科学准确预估未来可能发生的事件。对于可能的损害事件而言,唯有及时向全社会发出预警,才是最符合科学规律的解决方案。
1. 科学不确定性原理的内涵
现代科学之父笛卡尔认为,科学的基础是数学,手段是假说、实验、推理和质疑,目的是解译自然和社会。由此可知,不确定性是科学文化最为显著的特质,申言之,基于不确定性产生质疑、推理及实验,从而进入到由认识到结论再到认识的普遍循环过程。科学不确定性原理被广泛应用于自然及社会科学的各个领域。例如,数学和逻辑学上的哥德尔不完全定理、量子力学中著名的测不准原理,社会学领域中的风险社会理论,以及哲学领域众所周知的相对主义理论,均是以科学不确定性原理作为理论构建的逻辑基础。具体到法学领域,科学不确定议题总是与政策制定和法律规范息息相关,尤其涉及特定行为管制必要性的判断、行为与结果因果关系的证明等。在环境保护法领域,已经形成了对科学不确定性原理的统一表述,即由于科学发展的阶段性和有限性,人类在某一时间点上,不能以科学上的实证方法充分证明环境问题的形成、发展和影响。
事实上,科学不确定性原理在公共卫生领域的表现和运用更为显著。由于公共卫生事件的发生往往是极为偶然的,一旦发生,将会对不特定多数人的生命健康造成不可预估的损害。故此,在事件发生前,负有公共卫生管理职责的疾控机构或政府部门,在掌握了一定的信息来源的情况下,虽然从科学角度看,尚难以确定一定会发生疫情,但仍应尽早对疫情作出判断、发出预警信号。换言之,在有一定证据,但尚无法以科学的实证方法充分证明公共卫生事件是否必然到来时,依然宁信其有不信其无,防患于未然,这才是预警原则的突出价值,亦是科学不确定性原理的作用机理。
2. 科学不确定性原理的应用场域
风险社会的无法预料性和不稳定性,成就了科学不确定性原理在社会科学领域的重要地位,其应用场域几乎遍及社会生活各方面,如环境保护、公共卫生、群体事件、食品安全或其他突发事件等,适用条件也较为宽泛。有风险就会有科学不确定性原理的应用,有几方面的理由:其一,风险发生概率难以被预估。科学不确定性一般存在于缺少证明危险存在或发生的充分的科学证据的情况中。如1988年爆发于上海的甲型肝炎病毒,在疫情发生伊始只有20个病毒携带者,欠缺足够的科学资料用以证明病毒发生传播的概率及传染率。其二,风险指向的损害难以被控制。无论是环境污染抑或疫情爆发,由此类风险造成的灾害往往不再局限于发生地,有些风险一旦失控,可能波及整个人类社会,如中世纪席卷整个欧洲的“黑死病”就曾夺去了2500万人的性命。其三,风险往往涉及生态环境、生命健康等重大利益,其重大侵益性,正是建构预警制度的根本原因。其四,风险一般具有人为干扰痕迹,纯自然原因诱发的风险,一旦加入了人为干扰因素,科学检验手段的作用空间就愈发狭窄。
(三)预警原则的价值取向和适法性
预警原则的价值取向,指的是预警原则所秉持的基本价值观;而适法性则具体厘定了预警原则在法律制度领域的生存空间和依据。
1. 价值取向
预警原则的终极目的在于警示风险,以避免损害发生和扩大,一般有四个面向。
一是生命健康权保障。在公共卫生领域,生命健康权是人全面发展的基础,是千家万户的幸福源泉,其保障是亘古不变的价值取向。事实上,预警原则是生命健康权保障的主要举措:第一,公民的生命健康权具有重大性,必须在风险初露时就及时处置;第二,公共卫生领域内的损害后果一旦发生,往往不可逆,理应坚持“防重于治”的理念及时预警。
二是效率及风险防控。预警原则的根本目的在于防控风险,及时性是对防控效果的重要评价标准,对效率的要求甚高。不过,虽然奉效率为圭臬,但预警原则并不意味在任何情形下只要发现风险样本就立即触发预警机制,而是需要敏锐地捕捉风险发生的“燃点”,亦即风险达到临界阈值时启动相应级别的预警机制,以此在确保秩序稳定、减少不必要资源损耗的前提下,将风险控制在一个相对安全的区间。
三是概率及其判断。预警实际上是一个预测行动,“是一种对盖然性的判断,从过去已存在且已经知悉的事实,根据经验法则推论将来的事实关系的(盖然性)发生”。盖然性的量化标准就是“概率”,风险预警就是要在从0到100的概率阈值中找到预警启动的节点数值。此数值设定其实是一个极其严肃和重大的问题,是预警机制的灵魂,需通过实践经验和逻辑推演相结合设定。预警语境下的概率判断,特别指向低概率阶段,极端化的例证为当概率发生的数值低至1%时,是否需要启动预警程序?此时应当综合考量,具体考察概率数值是否会继续增大,秉“宁错不漏”理念,及时向社会发出预警,采取必要防控措施。
四是正当程序。最能体现预警原则价值的恰恰是有关程序的设计。因为预警程序必将带来一定的社会成本消耗,所以,预警的发动应该有所节制,不能随心所欲。旨在实现权力控制与权利保障平衡的正当程序,应当融入预警机制的构建中。包括完整的步骤安排、科学的时限设计、高效的顺序衔接以及明确的方式界定等,在危机发生初期,有效调动各预警机构及时监控监测、综合协调、动态决策,努力消解风险,将风险发生概率降到最小阈值。
2. 适法性
除了环境保护、食品安全等领域的法律规定外,《传染病防治法》《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应对条例》亦有“预警”相关规定,虽未上升到法律基本原则层面,但也足见预警原则有良好的适法性。
其一,预警原则直接体现在实体法中。《传染病防治法》第19条、《突发事件应对法》第42条均要求在国家层面建立预警制度,是预警原则适法性的直接体现。而且,《突发事件应对法》更是在第42条至第44条直接规定了预警机制的基本架构。同时,现行立法对于预警信息的收集、报送、发布链等已经有了较为完整的制度设计。在预警信息搜集方面,《传染病防治法》第31条详细列明了承担传染病疫情以及相关预警信息的报告、通报和公布义务的主体。此外,《突发公共卫生事件应对条例》还具体规定了预警期、预警后的应急处置措施等机制性内容。其二,预警的理论基础在实体法中有所反映。《传染病防治法》第2条将“依靠科学”确定为传染病防治的基本原则之一,是对作为预警原则理论基础的“科学不确定性原理”最为直接的肯认。另外,该法中多次提及的疑似、嫌疑等推理性表述,均可视为对科学不确定性原理的直接运用。其三,预警信息搜集、处理等规定较具体。《突发事件应对法》第39条第2款要求对突发事件信息应及时、客观、真实报送。《传染病防治法》第33条规定的疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息,体现着对信息收集主动性、及时性、真实性的要求。
(四)确立预警原则为《传染病防治法》的基本原则
《传染病防治法》作为公共卫生领域最具代表性的法律,应当在总则部分确立预警原则,以期为预警机制的建构和完善提供依据。某种意义上讲,传染病防治法上的基本原则,就是公共卫生法上的基本原则。
1. 《传染病防治法》基本原则的内容
现行《传染病防治法》没有明确规定其“基本原则”,但其第2条规定了“传染病防治实行预防为主的方针”,可以视为传染病防治工作的指导思想,在一定程度上发挥了基本原则的作用,包括预防为主、防治结合、分类管理、依靠科学和依靠群众等要求。值得肯定的是,《草案》中出现了预警原则和机制的设计,其第23条明确规定国家建立传染病疫情风险评估制度。“各级疾病预防控制机构应当及时分析传染病及健康危害因素相关信息,评估发生传染病疫情的风险、可能造成的影响以及疫情发展态势。”第24条明确规定了预警原则和预警机制,创新性提出“疾控机构——卫健部门——地方政府”三元预警架构,未来的疾控机构将具有“向社会发布健康风险提示”的职能。“各级疾病预防控制机构根据多渠道传染病监测信息和风险评估结果,向社会发布健康风险提示,并根据需要向同级卫生健康主管部门报告预警建议。卫生健康主管部门接到报告后及时组织评估,对于需要发布预警的,应当及时向同级人民政府提出发布预警和启动应急响应的建议。县级以上人民政府按照有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,决定向社会发布传染病预警并启动应急响应。传染病预警工作规范由国务院卫生健康主管部门制定。”较之过去的预警机制设计,这是一个明显的进步。
2. 确立预警原则为《传染病防治法》基本原则的必要性、可行性
第一,从价值取向看,预警原则与《传染病防治法》高度契合。众所周知,法律原则是指“法律的基础性真理、原理或为其他法的要素提供基础或本源的综合性原理或出发点”,应当具备法律性、统率性以及指导性,兼备概括性、特殊性等特点。对于《传染病防治法》而言,预警原则具备这些特点。一方面,预警原则具备法律性,有明确制定法渊源。《传染病防治法》多个条款都包含了预警内容,如第19条规定“国家建立预警制度”。另一方面,预警原则具有统率性和指导性,即对其他法律规范具有居高临下的统率、指导性属性,其功能主要体现在,当欠缺制定法上的明确依据时,可以为法律的执行和遵守提供具有指导意义的行为或执法准则。针对当下完善的预警机制尚未建成的现状,预警原则恰好能够为其提供具有指导价值的依据。与此同时,预警原则其实只是传染病防治法或公共卫生法上的重要原则,而非整体卫生法的基本原则。对于特殊领域内的具体法律原则而言,其最为鲜明的价值恰恰在于能够反映和提示该特定法律关系领域内的核心法益或立法倾向性。《传染病防治法》第1条确定的立法目的是“保障人体健康和公共卫生”,第2条规定的政策方针是“预防为主,防治结合”,它们都传递出需要确立预警原则的清晰信号。鉴于此,确立预警原则为《传染病防治法》领域内的基本法律原则,能够最大限度地满足公民生命健康权保护之需要。
第二,从功能作用看,预警原则对预警机制的建构和完善起着精神塑造和灵魂指引作用。一方面,法律原则直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向。作为一部法律或一个法律部门的首要或重要法律原则,基本原则是法律精神的概括体现,构成整个法律制度的理论基础。预警原则在《传染病防治法》中能够充分体现其基本价值取向,在维护社会稳定性与保障公民生命安全等多种利益图谱中,将保障公民生命健康安全、最大限度避免或降低损害作为首要价值追求,并构建预警制度体系时不会偏离基本的价值轨道。同时,法律原则是法律制度内部协调统一的重要保障。立法经验表明,法律原则在防止和消除法律制度内部矛盾和增强法制统一方面,具有突出作用。例如,对于传染病疫情信息发布,《传染病防治法》第38条与《突发事件应对法》第53条的规定存在不一致,前者规定的信息发布主体是卫生行政部门,而后者规定的则是负责领导或组织应急处置的政府。同样,在发布预警、作出命令决定、布置应急措施、宣布疫区等程序上,两部法律使用的概念、责任主体和程序都有所不同。倘若以预警原则作为指导,二者之间的冲突就有机会弥合,可以按照最有利于疫情防控,保护人民生命健康安全的方向使其保持一致。另一方面,确立预警原则有助于指导传染病防治领域相关的法律解释和法律推理。法律解释和法律推理是法律制度实施过程中的两个关键性环节。尽管现行《传染病防治法》明确规定了“传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府应当立即组织力量,按照预防、控制预案进行防治,切断传染病的传播途径,必要时报经上一级人民政府决定,可以采取法律规定的紧急措施并予以公告”。但对于传染病暴发流行的具体标准,法律却没有规定。假如确立了预警原则,即可依据科学不确定性原理对此进行解释和适用。同时,预警原则还有利于在疫情防控中规范裁量权行使。疫情防控中,行政机关所行使的行政裁量权,与人民的生命健康权、财产权、人身自由权等密切相关,而根据预警原则设计的预警机制,能够确保行政职权不被肆意滥用。此外,预警原则还可以补足现行法律漏洞和缺失,避免新情况出现时堕入无法可依的窘境。
第三,从实践需求看,预警原则可以指导建构有效的预警机制,最大限度地满足《传染病防治法》高效应对和有效防控突发传染病的现实需要。由于该法规范的对象,涉及多种类型和层级的传染病,对于重大、突发传染病的应急、应对针对性不强,存在短板。《突发公共卫生事件应急条例》是2003年“非典”事件后颁布的行政法规,针对突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等事件的特别立法,在一定程度上弥补了《传染病防治法》的应急、应对短板。但是,重治轻防的痼疾由来已久,针对公共卫生事件的预警机制缺失缺位。因此,确立预警原则、建构预警机制,能够引导各级政府、医疗机构以及社会公众在传染病传播的萌芽阶段,就给予重视和警惕,采取相应防范措施,避免传染病蔓延并防止势态恶化。总之,预警原则作为积极的社会治理工具,是处理公共卫生、环境、气候和生态危机等一系列科学不确定性风险的最重要准则。
3. 设置预警机制专章或专条
考虑到预警机制的复杂性与独立性,现行《传染病防治法》仅在第19条笼统规定“国家建立传染病预警制度”,显然并不充分,建议将第19条拆解,并独立扩编为专门一章,专章建构预警机制,基本框架包括预警决策和发布主体、预警信息筛选制度、预警指标评价等级体系、预警程序、预警反应处置等内容。另一个思路是,考虑将该法第19条调整到第三章,并将章名改为“疫情报告、预警、通报和公布”。逻辑上,疫情预警、报告、通报和发布需要有效衔接、环节相扣。首先是医疗机构等组织及相关个人在发现可能发生传染病疫情情况时的报告制度;其次是预警决策主体根据预警分析系统作出预警等级判断,发布预警信号,启动应急预案及其他处置应对措施;最后是关于疫情的通报和信息公布,应当做到公开透明。当然,对第19条位置的调整并不等同于简单的位移,而是希望借此并通过更多相关条文的引入,在第三章中构建起完整、独立的预警机制基本框架。

四、预警机制的构成及其启动条件

风险发生之前,往往难以准确把握,需要借助科学知识、手段和经验才能探知。同时,启动预警会付出相当高昂的社会成本、经济成本,因此,一有“风吹草动”随即“草木皆兵”的做法并不可取,必须达到一定条件才能启动预警。预警机制启动后,还应按照法定要求去行为,确保预警机制和社会功能之间的协调和平衡。
(一)预警机制的实体构成
1.预警主体
从过程论视角看,预警机制包括信息的搜集和编报、风险评估、信息上报和发布、启动预警、评估检验等诸多环节。预警信息的可靠性有赖于这个多流程机制的有序运转。因此,预警机构及其人员的专业素养和社会信誉度,对预警机制有着重要影响。如果不考虑预警与监测的混淆问题,现行《传染病防治法》第二、三章以及《突发事件应对法》第三章规定的预警主体,主要是国务院和县级以上地方各级人民政府及其卫生行政部门、疾控机构等。这些主体在职权范围方面,存在一些交叉和冲突。实质意义上的预警机制主体包括三类:第一类是行政机关,即国务院和县级以上地方各级人民政府及其卫生健康行政主管部门;第二类是事业单位或科研机构,如各级疾病预防控制机构;第三类是预警机构中的专业技术人员,是预警机构的人员和技术保障。三类主体中,行政机关和事业单位依据法律授权,以自己的名义独立对外发布预警信息,因基本立场、预警标准、时间节点、可靠程度等不同,二者所发布的预警信息可能存在差异。
预警主体之间应该分工协同。由于预警机制具有多级、多个发布主体,加强它们之间的协同当属必然。笔者主张,公共卫生预警信息的发布,应遵循“政府、科研两条线各自独立发布”的规则,它们分别发布行政预警和科研预警。各级政府及其卫生健康行政部门、各级独立预警机构之间的分工,一般以管辖区域为准。“科研预警”一般早于“行政预警”,且其主要是对社会和政府预警,而启动预案则需要等待县级以上政府的行政预警。必要时,政府可以组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商,在“科研预警”或者公共卫生事件突发概率增大的情况下,发布相应级别的警报,进入预警期。虽然“行政预警”在发布时间上可能有所延迟,但此种发布方式所考量的因素也较前者更为多元,能够一定程度上提升预警信息的科学性、准确性、发生概率的可靠性等,也减轻了行政机关因潜在错误预警带来的心理负累。各级疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其人员,可以搜集、报告传染病疫情信息,其中,疾病预防控制机构同时还可以对这些信息进行分析、调查与核实。另外,还有学者建议,多级主体发布的组织形式,可以参考美国的预警网络体系,奉行国家统筹和部门主动相结合的理念,多级之间实现信息有效沟通和联系,但又各自独立自主发布,前级主体的预警信息和支撑信息,对后级主体应对突发事件起支持作用。
2. 预警证据
科学不确定性原理要求,即使没有足够科学证据证明公共卫生事件与特定危害后果之间的必然因果联系,但只要认为这些事件对公众生命健康安全产生危险或危害,就应当采取适当的技术或措施降低或消除其影响。预警证据的选定包括四个环节。一是可用信息或证据材料筛选。并非所有的信息或证据材料均会应用到科学不确定性原理,在排除掉无关信息后,应立即对可用信息或证据材料进行甄别筛选,将误导信息排除在外。二是论证路径与方式选择。为提高论证结果的准确度,应运用多种论证进路和方式对不确定证据信息进行甄别,包括统计学论证、流行病学论证等。三是论证结果比对及选择。由于论证路径和方式的不同,所得结论可能完全背道而驰,此时应对论证结果进行谨慎比对。在结果的选择上,应考虑适用经济学中的最小安全标准(safe minimum standard)来应对公共卫生领域的科学不确定性,即虽然以此标准可能会增加保护公共卫生健康的成本负担,但为了避免引发不可控风险,应优先考虑对可能产生的危险进行提前防护。根据此标准,若通过几种论证路径得出的结果一致,自不待言,但若不一致,应选择认定此次事件危险程度最高的论证结果。四是提出方案和建议。论证结束后,决策者应以论证结果为基准,给出多个遵循科学不确定性原理的方案或者建议,供下一个环节选择或参考,如是否发布预警、是否应启动重大突发公共卫生事件响应等。与此同时,出于全面性之考量,应适度采纳其他论证结果的方案或建议,以便下一个环节的决策者充分了解事件的危险性,便于作出进一步应对。
3.预警预案
预案是为应对突发事件所作的行动方案,缺少预案的预警,不可能收到良好的效果。为减免突发公共卫生事件的损害结果,有关部门应当基于明确的预案进行疫情应对行动规划。行政机关作出疫情应对规划或政策选择,以科学不确定性原理为逻辑前提,应当在全面汇总风险信息,在厘定不确定性生发源头的基础上,对不同性质的信息进行充分讨论。如此这般的预案产生过程,有助于制定兼具科学性和实用性的行政规划,确保预警机制启动后所有行动有章可循。
4.预警评估
预警启动前后,应该对必要性、预警级别、预警措施效果和社会成本等进行评估。评估方法的多元化会使得最终评估结果更为可靠,使得预警机制的启动、实施更加稳妥。评估方法包括疾控机构的流行病学调查、实验室病毒DNA研究、医务人员被感染数量、病例统计等,综合评估预警机制是否应及时触发。实践中,预警机制的适用会因风险的严重程度、不可逆程度和损害不确定性而有所不同。一般来说,越是风险严重,且不可逆、不确定性增加时,预警决策的作出就愈加要求谨慎严格,必须坚守安全标准,适用最佳可得技术。而当风险趋向于不严重、可逆时,则可以仅采用成本效益分析方法加以衡量。
(二)预警机制的程序构成
启动预警机制,应遵循严格的程序,确保正当合法、理性透明、公众参与,保障所涉各方主体的尊严价值。启动预警机制时应当首先认定科学证据,然后据以作出决策。这其中,科学不确定性原理贯穿于整个启动过程。
1. 预警证据认定程序
应依循正当程序要求设定证据认定程序,有效调动各领域专业力量及时会商、综合考量、科学决策,尽可能准确、高效识别和化解风险。一是风险阈值判断的时限。完成预警判定的时间阈,关键在于判定风险暴发的临界值(风险阈值),它以是否产生实质性损害为判定标准。与此同时,对个案风险“阈值”的确认还涉及成本效益分析、社会秩序维系、风险控制效果等众多综合因素。风险预警的目的恰恰是在找寻预警启动的最佳时点,既能及时阻止风险产生实质损害,又不至于因为预警“过早”而造成不必要的社会恐慌或人力物力等资源的极大浪费。二是专家论证和多专业会商。预警证据认定系具有高度专业技术性的判断,技术专家能够充分调动其专业知识和经验优势作出更加科学、权威、可靠的风险预估决断。当然,专家也可能因受限于专业程度、价值取向而作出错误判断,所以为了规避不必要的风险,多领域专家论证亦有其必要性。三是证明标准。科学证据的认定标准可参照诉讼法中有关证据证明标准的规定。诉讼法上的证明标准有多种分类,如优势证据标准、高度盖然性标准、排除合理怀疑标准等。优势证据标准只要求“发生风险的概率比较高”;高度盖然性标准要求“从证据中形成事实极有可能或非常可能如此的判断”;而排除合理怀疑标准则认为“裁判者对案件事实的主观判断,需得达到了内心确信、排除合理疑问的程度”。基于突发公共卫生事件所涉利益的重大性,科研预警对于预警证据的认定只需达到优势证据标准即可,行政预警则既可以适用高度盖然性标准,也可以适用优势证据标准。四是无关信息、误导信息的排除。无关信息是指与目标事件不相关联的信息,较容易排除。但误导信息的识别和排除有一定难度,可以参酌“科学证据三分法”:第一类是已经得到普遍接受的科学证据;第二类是被普遍观点明确否认的科学证据;第三类则是处于中间状态的科学证据,即有可能得到普遍承认的科学证据。误导信息应当属于上述第二类,也就是被普遍观点明确否认的证据。五是公众不宜参与认定程序。现代社会面临的问题愈发复杂化和专业化,唯有安排专门人才解决专业问题,才可确保科学决策。基于知识技能和社会职责的不同,仍有必要区分内行和外行。欠缺专业知识经验的普通公众过分介入预警证据的认定过程,会极大拖延认定时间,并因此造成不必要的损失。有鉴于此,针对科学证据的认定程序,当由高水平专家和内行参与更为合理。
2. 预警决策程序
预警决策属于高度专业性、技术性的技术或行政决策,在司法审查理论上属于“判断余地”范畴,可以豁免于法院司法审查。为确保预警决策及时可靠、审慎科学,行政预警应遵循以下程序,科研预警可以参照适用。一是决策会议与人员结构。决策程序应以会议形式进行。预警机构应该召集、主持会议并对相关决定承担责任,参与科学证据认定程序的医学、流行病学及其他领域专家代表应列席会议,确保决策过程的技术性和科学性,其他相关行政机关代表也应列席会议,确保决策结果的全面性。决策过程应当允许公众参与,其原因在于决策的结果与公众自身利益息息相关,公众有权对此发表意见,且公众参与有助于提高决策的公信力,并对行政机关的决策行为进行监督与制约。二是以专家意见为依据。面对科学证据的不确定性及专业性,预警发布主体需要对科学前沿问题加以判断,并以科学判断为基础,并结合政策和政治的考量,作出最终的决策。但由于行政决策者的专业程度往往不足以完全胜任此工作,因此科学判断应交由专家进行,给出有关事件是否可能对公众造成危害及危害程度的专家意见,确保后续进行政策考量的针对性和适当性。三是严密推理。决策需要根据科学证据、专家意见及政策规定进行综合推理,必要时还要向公众展示推理过程。公共卫生风险预警更关注的是风险来源、对公众生命健康可能带来的危害和程度等,应该选择何种管控方案,该种方案会带来何种后果,这些推理过程应该全面呈现。四是科学高效。若未在合理期间内作出决定,需承担相应法律责任。
(三)预警机制的启动条件
风险通常以潜在状态存在,只有当它呈现出具象化面孔,符合如下几项条件时,预警机制才会被唤醒。
1.起因条件
风险具有科学上的不确定性,预警机制启动的逻辑前提和发生依据都是科学不确定性原理,不以得到科学上的证实为前提。有人认为新冠疫情存在预警不及时的情况,理由就是当已有科学证据能够确定其属于冠状病毒的一种,与已知SARS病毒极其相似时,实质上就已经满足了预警机制的起因条件,应当及时向社会发布预警信息。
2.时间条件
已发生现实损害或具有紧迫性的威胁。根据《突发事件应对法》第43条之规定,公共卫生事件预警的法定时间条件是“即将发生或者发生的可能性增大”。“即将发生”是指已存在现实损害征兆,根据已有信息基本能够预见到公共卫生事件发生的“确然性”。“发生可能性增大”则是指根据现有的科学依据或证据,已经出现酿成损害的紧迫性威胁,只表明风险发生的“盖然性”,将此种情形纳入到预警机制的时间条件中,符合该机制防患于未然的价值取向。
3.结果条件
有可能造成严重且不可逆的损害结果。倘若将风险置于全球化的背景之下,风险后果承担者的数量将被无限放大,甚至会对整个人类共同体利益形成威胁。由于地缘影响,疫情损害往往不局限于发源地,难以根据既有经验和模型精确地计算出实际损害规模,一旦失控甚至会摧毁整个人类社会。需要强调的是,这里的损害并不要求已经发生或者确定发生,只要有科学证据表明该损害具有一定发生概率并且可能达到严重程度的,就应被认定为满足预警机制的结果条件。
4.行为条件
损害结果可因预警而被减轻或避免。这是指依据现有科学证据推测得出的损害结果,可以通过预警、管制、避险等行为予以减轻甚至避免。不仅预警机制适用该行为条件,还可以为预警之后的诸多保障性行为,如行政管制等,提供正当性依据。这些行为的目的在于尽最大努力以减轻或避免突发公共卫生事件的负面影响。“科学是一种强有力的工具。怎样用它,究竟是给人带来幸福还是灾难,全取决于人自己,而不取决于工具。”预警机制应成为人们利用科学作为工具以避免灾难的最优选择。
5.因果关系
风险与损害具有正相关的因果关系,因果关系属于哲学本体论的基本概念,系统动力学理论首先将具有正相关的因果关系界定为“同涨同落”的关系。简而言之,“有此行为,通常即足生此种损害者,是为有因果关系”。此类因果关系,不要求原因要素及其后果要素之间存在较强的原因力。究其因,现代社会的风险不断加剧,对各种重大事故、突发危险事项中的因果关系判断越来越复杂,若仍然采用一种原因力较强的因果关系判断标准,则预警机制难以发挥提前预防社会风险的作用,失去了其本身适用的空间。

五、公共卫生预警机制的建构

“制度是一些人为设计的、形塑人们互动关系的规则体系”,制度一旦形成,就会形成某种制度场,对场内所有人员的意识和行为产生约束和导向作用。面对公共卫生事件的突发性和不可控性,通过建立预警机制,以有效的预警规则来驾驭风险预警的诸多不确定性,可能是目前最为有效的因应之策。
(一)预警机制与监测机制的分离并行
审视各国预警机制,之所以难以在传染病暴发前快速及时发挥警示作用,一个重要原因是对监测机制与预警机制之间的关系认识不清、定位模糊,导致两种不同属性的机制混同。
首先,监测机制与预警机制在运作程序上存在有机衔接的关系,但二者在制度功能上各有侧重。监测机制是搜集外部环境的动态信息以及人群内部健康方面的资料和信息,并进行初步整理、加工、存储及传输的机制。据此,监测机制的功能在于收集、整理、加工、储存信息。而预警机制则在对已有的各种信息,包括监测信息进行分析、判断的基础上,通过研判确定是否发出警报信号、采取警惕性预防应对措施。其次,广义层面的预警机制可以包含监测机制,但二者在着眼点及内容方面差异性明显。监测机制主要着眼于高效地收集、分析各种数据信息,内容包括医院病例监测和症状监测、病原体的监测、药品和医疗相关物品销售监测等症状监测和事件监测。预警机制则着眼于建立预警评价指标体系、预警分析识别系统、警报发布系统、预警应急启动系统等。最后,两种机制分离的必要性和紧迫性。目前我国对于传染病疫情防控的监测、预警、信息公布等法律规范叠床架屋,衔接不畅,主要表现就在于预警机制淹没于监测机制、预警信息与监测信息混同等问题上,导致了预警机制的弱化,使其无法发挥作用。预警和应急的延迟会导致严重损害,“在大规模炭疽杆菌微粒播散事件的初期,应答反应迟延一个小时会多遭受2亿美元的损失”。可见,独立预警机制的缺位将直接导致应对迟缓,错失疫情防治良机。
(二)赋予疾病预防控制部门以独立的“科研预警权”
构建高效公共卫生预警机制的重要举措,是设立职能明确、运行独立、手段专业的预警机构,但具体设置方案尚存分歧。根据国务院办公厅2015年发布的《国家突发事件预警信息发布系统运行管理办法》,我国已经建立起一套包括国家、省、市、县四级主体在内的独立预警信息发布管理体系,从纵向上打通了各级预警体系,从横向上实现了同级应急单位之间预警信息的优化共享,但实践运行效果离该目标仍有相当的距离。还有一个基本事实值得注意,那就是该系统隶属于国务院应急管理部门领导,并且同时承担了对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件预警信息的接受、处理和发布职能,由此可能产生两个不利后果:一是受制于行政部门主导的四级管理体制,仍旧无法突破行政科层模式的桎梏;二是四大风险预警职能的同时履行,可能会导致该系统在敏感性、及时性或专业性方面出现漏洞。鉴于此,应尽快设立独立的公共卫生预警机构,使其成为“仅遵从医学规律而不需考虑其他因素的专业机构,使其专业人员的意见能够在应对突发公共卫生事件的决策中成为与行政权力相抗衡的话语权力”。
笔者结合我国实际,曾经提出在中央层面设立“国家公共卫生预警局”的建议,与中国疾病预防控制中心并列为国家卫生健康委员会直属事业单位。县级以上地方各级人民政府下设“公共卫生预警局(或中心)”,由卫生健康行政主管部门指导其业务,但独立运转,独立发布预警信息。各级预警机构专司预警职能,遵循“政府、科研两条线各自独立发布”的规则,公共卫生预警局主要发布科研预警,职能专业性和机构独立性是其突出特征。但相关机构设置建议尚未被采纳。2021年5月13日,国家卫健委内设机构“国家疾病预防控制局”挂牌成立,其主要职责是:拟订全国重大疾病防治规划、国家免疫规划、严重危害人民健康的公共卫生问题的干预措施并组织实施,完善疾病预防控制体系,防止和控制疾病发生和疫情蔓延,承担发布法定报告传染病疫情信息工作。从逻辑上看,由于其属于内设机构,独立发布预警的可能性为零。因此,独立发布公共卫生科研预警的职能,赋予各级疾控中心的可能性是最大的,但由于其还要承担监测、报告等职能,监测、预警两种机制依然可能混同,预警机制仍可能被消弭于无形。鉴于此,最好的办法是退而求其次,在疾控中心内设立相对独立的“公共卫生预警局”,以确保其独立性、凸显其重要性。
1. 职能专业性:评估、预测、发布警报、健康风险提示
《草案》要求,各级疾病预防控制机构应当及时分析传染病及健康危害因素相关信息,评估发生传染病疫情的风险、可能造成的影响以及疫情发展态势,向社会发布健康风险提示,其实质就是发布预警信息。预警机构应专责预警职能,与疾病预防控制机构职能相互分离。疾病预防控制机构的主要职能,应调整为开展传染病、慢性病、职业病、地方病、突发公共卫生事件和疑似预防接种异常反应监测及国民健康状况监测与评价。预警机构则可以充分利用疾控中心的监测信息,根据预警信息初筛系统,对一些目标监测信息进行过滤分析,评估已有的监测信息,对照预先确立的预警指标评价体系中的各项指标,预测传染病的发展规律和流行态势,作出判断。如果达到相应预警级别标准,则直接发布科研预警等级警报,进入预警期。此时信息可包含基于一定依据的初步推测性信息,以及风险提示告知,暂时并不要求完全准确无误,相关确证信息可以在后续过程中实时、动态发布。
发布警报强调的是示警的及时性,让相关国家机关和社会公众保持警惕,充分体现风险预防和风险跟踪理念。因此,示警权应当由预警机构独立行使,至于启动应急预案以及采取其他紧急应对措施,因涉及主体间协调、资源调动、社会影响等诸多层面问题,其权限需求定位较高,故应由国务院和县级以上地方各级人民政府作出。如果预警发布有误,可以由县级以上各级人民政府决定解除。由此兼顾预警的及时性和全局性,既保证预警信息的风险防范目标得以实现,又可以尽量避免和减少错误预警所带来的不利影响。
2. 机构独立性
首先,预警机构的独立性体现在两方面:一是独立于行政机关,二是独立于其他预警机构。各级预警机构之间保持相对的独立性,下级预警机构可在管辖区域内独立发布预警,当发现跨区域公共卫生事件时,应当立刻报上级预警机构,上下级预警机构之间保持信息的畅通交流,上级预警机构可对下级预警机构的工作予以指导。预警机构所属的卫生行政主管部门对预警机构的日常运作和工作人员的履职进行监督,但是不得干预预警机构示警权的独立行使。其次,保证预警机构的独立性,需要按照科学精简的原则设置人员编制,专业技术人员应该保持较高的比例。
(三)预警专业信息的搜集
作出公共卫生预警决定,需要大量专业信息的支撑。专业信息分两类,一类是能够被具有较强证明力的证据佐证的事实信息,如其他领域专家信息、科学资料或是专业数据,也可能是实证案例或是基础常识。另一类是虽未经确证或证据不充分,但属于和公共卫生安全关联性极强的信息。
(1)专业机构提供的信息。此类信息往往是经科学仪器检验、专业数据统计,并由机构调查、核实后得出的结论,有数据、证据、实例予以佐证。在少数情形下,尤其当公民生命健康利益面临重大风险时,专业机构可以发布尚未得到科学确证的专业警示信息。专业机构包括但不限于监测机构、医疗机构、疾病预防控制机构、采血机构等。专业机构人员公开发表的论文等信息,也是预警信息较为可靠的来源。(2)专家发布的信息。对于经长期深入研究后发表的论文或其他科研成果,或者在实践调查中获取的相关信息,应当作为预警信息的较可靠来源加以重视。专家发布的信息较为客观、准确,但不能苛求其绝对精准。若需区别对待专家、学者的判断,则相关标准应为其专业背景,而非其身份地位、工作职位的高低等因素。预警机构应该研究处理甚至直接向有关部门和特定群体发出警示信息。(3)基层医疗机构及工作者报告的信息。尤其需要重视基层医务工作者报告、发出的信息。这是因为公民在患病时通常会在第一时间选择到距离自己最近、最便利的小诊所、小医院等医疗机构就诊,而非直接去医疗资源丰富的大医院排队等候。若这些来自基层医疗机构、医务人员的信息,能够得到认真谨慎的对待,则突发公共卫生事件将很可能在第一时间得到有效处理。(4)一般机构与普通公民传播的信息。一般机构和普通公民也会传播或提供有关公共卫生事件的信息,预警机构应尽快核实,重点关注。但因此类主体通常缺乏专业知识背景和技术手段,信息来源也不够确定,故应设置较严格的识别筛选标准。
(四)非专业信息的甄别和筛查
相较于专业信息,非专业信息应予以更审慎对待,甄别有效信息,剔除无效信息,遵循“简单高效求证为原则,直接排除为例外”的处理方式。简单高效求证为原则是指,对非专业信息中可信度较高的信息应当进行简单高效的求证,侧重于考察信息的真实性、关联性和可能的目的。直接排除为例外是指,对于非专业信息中的流言、无出处信息、完全违背常识和科学的信息直接予以排除。

本文发表于《中国法学》2021年第5期,因篇幅限制,注释省略。作者身份信息为发文时信息。

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