身负重任的专项债如何行稳致远?——11月24日国常会要点简评

文涛宏观债券研究 2021-11-26 09:45

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摘要

      2021年11月24日,国务院常务会议部署完善地方政府专项债券管理,优化资金使用,严格资金监管。


会议要求,面对新的经济下行压力,要加强跨周期调节,在继续做好地方政府债务管理、防范化解风险的同时,统筹做好今明两年专项债管理政策衔接,更好发挥专项债资金带动社会资金的作用,扩大有效投资,以利扩大内需、促进消费。

一是加快今年剩余额度发行,做好资金拨付和支出管理,力争在明年初形成更多实物工作量。
二是按照“资金跟着项目走”要求,梳理明年专项债项目和资金需求。省级政府要强化统筹,加强符合经济社会发展需要项目的前期工作和储备,适时推进成熟项目开工。
三是统筹考虑各地实际和促进区域协调发展要求,合理提出明年专项债额度和分配方案,加强重点领域建设,不“撒胡椒面”,研究依法依规按程序提前下达部分额度。
四是资金使用要注重实效,加强对投向等的审核和监管,严禁资金用于楼堂馆所、形象工程和不必要的亮化美化工程等。坚决制止资金挤占挪用、违规拨付、长期闲置。会议强调,要加强专项债资金审计监督和全面核查,发现问题必须严肃整改、严格问责,并实行收回闲置资金、扣减新增限额、通报负面典型等措施予以处罚。‍‍

正文

一、专项债作为财政工具箱中的重要工具,被寄予稳增长的厚望

目前专项债作为政策工具的重要性与日俱增,“新的下行压力之下”,需要形成“更多实物工作量”。今年上下半年的政策基调和经济预期出现大调,上半年政府希望在“稳增长较小的窗口期”进行结构性调整和风险管控,对房地产行业和专项债发行审核实施强监管措施,叠加2020年剩余专项债消化较慢,2021年上半年专项债的发行进度严重滞后于往年。然而,下半年在疫情、大宗商品价格高企和经济下行的冲击之下,经济增长动能出现疲弱,“稳增长”再次成为政府关注的重心。730政治局会议之后,在跨周期调节政策的指导之下,新增专项债发行进度逐渐加快,今年底形成实物工作量基本无虞。在基期因素和经济下行的双重压力之下,明年年初稳增长压力较大,需要更多实物工作量作为经济增长的压舱石。

进入三季度,新增专项债发行在10月达成单周峰值之后,11月整体发行节奏略有放缓,财政部先前的目标“争取11月底之前发行完毕”并未达成,我们认为这与“项目追不上资金”有很大关系。各省市于十月底发布了《2022年新增专项债发行申报的通知》,其中仍在号召地方利用今年专项债额度,积极报送“审批手续完备齐全、已开工或具备开工条件、能迅速形成实物工作量”的项目,可见在上半年强监管余波之下,短期内能快速形成实物工作量的项目在八九十月可能已经到位,项目的储备周期决定了专项债的放量周期,在稳增长压力之下,加快项目储备是第一要义,我们认为政策层面需要尽快“抓大放小”,加强重点区域和重点领域的投资建设、加快项目储备的速度、推进已入库的项目债券发行和资金拨付,优先推进体量较大、形成实物工作量较快的项目。


根据国常会的要求,为力争明年初形成更多工作量,今年年底前新增专项债仍有大规模放量的机会,但实际效果还要继续观察。截止11月21日,新增专项债发行已超3万亿,整体完成度已近85%,年底前仍有6000亿以上的额度等待释放。从专项债发行到实物工作量形成大约需要1-2个季度,这意味着8月专项债放量的效果最快将在11月或12月初现端倪,以此类推,明年一季度期间的实物工作量规模可以得到有力保障。从目前的基建投资增速、百度失业金搜索指数和基建贷款需求指数观察,目前基建发力的效果还未完全凸显,但在政策的大力铺排之下,明年以基建为抓手的财政发力箭在弦上,但鉴于专项债传导机制可能不畅、城投尚未松绑、跨周期政策基调下刺激力度有限等因素,未来政策的进一步放松可期。

从今年专项债的投入方向观察,冷链物流、市政和产业园的占比最高,符合专项债盈利性标准提升的趋势;保障性住房和棚改也是占比较高的项目,较2020年的项目投入资金占比有所提升。我们先前提及,保障房或将成为明年发力的一大亮点,今年以来,“十四五规划”和国常会均强调了保障房建设的重要性,在传统城投融资渠道监管趋严,新型REITs融资渠道没有完善的情况下,专项债发行仍是支撑保障房投资的重要动力,预估明年专项债投资中保障房类投资占比会稳步推进至20%左右。


二、在框架内起舞才是专项债行稳致远的关键

国常会在释放专项债放量信号的同时,严监管的要求并未放松。我们在《跨周期调节下的财政后置与基建发力》一文中就提及过,政策实操层面仍然有维持监管和增长之间的平衡点,要稳增长也不意味会降低监管标准和对项目的要求。资金到位其实并不是基建投资的主要痛点,优质项目才是,立足“优质项目的提前建设”而非“大规模项目上马”是防风险底线思维的体现。在“资金跟着项目走”之前必须先有“项目需求跟着合规框架走”,坚决杜绝资金用于楼堂馆所、形象工程和不必要的亮化美化工程等行为,这样才能尽量避免一管就死、一放就乱的局面。


从最近专项债相关文件和消息来看,相关部门可能正在研究专项债高效运用的长效机制。首先,财政部刘昆部长在年初提及专项债“合理扩大专项债使用范围”,专项债使用范围有望得到扩容;同时,专项债可作为项目资本金的项目种类在19年由四类扩容至十类,包括铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等,未来专项债作为项目资本金的投资领域可能也会得到进一步扩充,能撬动的社会资本比例也有望提升。

财政部于11月11日印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》,为专项债用途调整和资金淤积处理进行了框架性补充。按照要求,专项债券资金使用,坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券发行后,项目资金必须根据文件披露的项目用途来使用,确因特殊情况需要调整的,未来对于擅自随意调整专项债券用途、先挪用、后调整等行为将严厉打击。

 

风险提示:疫情影响超预期、经济下行超预期、专项债发行不及预期

 

文章来源 

证券研究报告名称:《身负重任的专项债如何行稳致远?——11月24日国常会要点简评》

对外发布时间:2021年11月25日

报告发布机构:中信建投证券股份有限公司 

本报告分析师:

黄文涛,执业证书编号:S1440510120015


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