瞭望·治国理政纪事丨国家公园的武夷山样本

财经国家周刊 2022-01-15 18:33

来源 | 《瞭望》2022年第3期


 2021年3月,习近平总书记在考察武夷山国家公园时指出,建立以国家公园为主体的自然保护地体系,目的就是按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,保持自然生态系统的原真性和完整性,保护生物多样性。要坚持生态保护第一,统筹保护和发展,有序推进生态移民,适度发展生态旅游,实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一

 建立国家公园体制,是2013年召开的党的十八届三中全会提出的重点改革任务,是我国生态文明制度建设的重要内容

 以武夷山为中心划三个圈,最里面是猴子住的,中间是游客玩的,最外围是当地人住的,人类活动强度由外到内次第减弱

◆ 武夷山国家公园重塑治理体系,实现管理体制从九龙治水到统一高效;以最严管控呵护最好生态,达成生态系统的顶级保护;探路生态产业融合,践行发展方式的深刻转型、人与自然的和谐共生

 武夷山面临的考题是:必须承担起不同利益诉求社区居民协调、不同类型自然保护地整合、不同产权自然资源资产管理、不同行政区划部门合力统筹等任务。建设国家公园,意味着治理体系的重塑

 面对交叉重叠、多头管理造成的保护成效不高,以及生态保护与经济发展矛盾突出等问题,武夷山国家公园坚持依法治园、优化整合、局地协同,全面重塑治理体系,努力回答好如何管好“人”这道特殊考题

 保护重要自然生态系统的原真性、完整性,是国家公园的首要功能。“生态高地”武夷山建立严格系统的“四化”管护新模式,以管理智能化、管控严格化、修复科学化、责任明晰化要发展空间

 通过生态补偿,村民不需生产就可分享国家公园红利,“‘绿色资产’得以变现,村民最多每年可以领取近4000元补偿款。”

 “国家公园不能建成无人区,也不是隔离区。”武夷山力求用10%面积的发展,换取90%面积的保护,探路绿色高质量发展

 有村民调侃“在武夷山,猴子已经算不上野生动物了”,一幅幅“人猴相亲”的生动图景,在外人看来难能可贵,在武夷山人眼里却稀松平常——这些“看山人”清楚,武夷山的好山好水是世世代代坚守得来的


 文末有惊喜:你心中的远方,藏在哪一座国家森林公园中

  

文丨《瞭望》新闻周刊记者 顾钱江 涂洪长 王成

1月7日,武夷山国家公园宣布“上新”——其生物资源本底调查阶段性成果显示,发现武夷林蛙、无凹带蜉金龟等6个新种。加上国家公园体制试点期间的陆续发现,武夷山国家公园已累计发现11个新种。

物种是自然生态系统原真性、完整性的最显性指标。保持自然生态系统的原真性和完整性,保护生物多样性,保护生态安全屏障,给子孙后代留下珍贵的自然资产,习近平总书记念兹在兹。早在1998年,习近平就提出,武夷山应该把自然生态保护好,这是关系武夷山前途命运的大问题。任福建省省长时,他率先提出建设“生态省”的战略构想,为闽地作出了具有历史意义的战略抉择。

2021年3月,习近平总书记在考察武夷山国家公园时指出,建立以国家公园为主体的自然保护地体系,目的就是按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,保持自然生态系统的原真性和完整性,保护生物多样性。要坚持生态保护第一,统筹保护和发展,有序推进生态移民,适度发展生态旅游,实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。

建立国家公园体制,是2013年召开的党的十八届三中全会提出的重点改革任务,是我国生态文明制度建设的重要内容。

2017年7月,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议,审议通过了《建立国家公园体制总体方案》等文件。会议强调,建立国家公园体制,要在总结试点经验基础上,坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念,坚持山水林田湖草是一个生命共同体,对相关自然保护地进行功能重组,理顺管理体制,创新运营机制,健全法律保障,强化监督管理,构建以国家公园为代表的自然保护地体系。

2017年9月中办、国办印发《建立国家公园体制总体方案》,2019年6月中办、国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,标志着我国自然保护地进入全面深化改革的新阶段。

在谋划顶层设计的同时,试点实践同步推进——2016年起,我国首批设立三江源国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园等10处国家公园体制试点。

武夷山赫然在列。这意味着,在国家公园这项对自然生态系统保护的新体制、新模式的探索创新中,特别是破解交叉重叠、多头管理造成的保护成效不高、保护与发展矛盾突出等问题,武夷山需要先行先试,给出方向。

5年多来,在党中央、国务院的系统谋篇布局下,武夷山国家公园重塑治理体系,实现管理体制从九龙治水到统一高效;以最严管控呵护最好生态,达成生态系统的顶级保护;探路生态产业融合,践行发展方式的深刻转型、人与自然的和谐共生,圆满完成武夷山国家公园体制试点任务,为在南方集体林区建设国家公园探索出一套可复制、可推广的经验。

2021年10月,习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上宣布,中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园

武夷山这块集生态宝库、瑰丽风景、文化名山于一身的传奇之地,在全国生态文明建设中再度奔跑到前面。

国家公园的体制变革究竟如何在武夷山的丹山碧水间一路铺展?沉睡的绿色资产又如何在武夷山的林间地头苏醒激活?生态优等生武夷山的实践引人注目。

▲视频《神奇动物在哪里》

治理谋变:从九龙治水到统一高效


青山巍巍,林海莽莽。冬日的武夷山,依旧层峦叠翠、云海排空。

置身世界同纬度保存最完整、最典型、面积最大的中亚热带森林生态系统,鸟叫虫鸣时有耳闻,草木清香扑鼻而来,令人心旷神怡。

时针拨回到国家公园试点启动之初,武夷山面临的考题是:必须承担起不同利益诉求社区居民协调、不同类型自然保护地整合、不同产权自然资源资产管理、不同行政区划部门合力统筹等任务。

考题的难度系数,即便是国家公园体制的试点“学霸”们,也要皱皱眉头。

“建设国家公园,意味着治理体系的重塑。”福建省林业局副局长、武夷山国家公园管理局局长林雅秋说。

据林雅秋介绍,在武夷山入选首批国家公园体制试点后的2017年,武夷山国家公园管理局组建,承担起全面负责国家公园内的自然、人文资源和自然环境的保护与管理、规划与建设等工作。

此后,武夷山坚持问题导向,聚焦体制机制改革,先行先试,破立结合,形成了依法治园、优化整合、局地协同等一批符合实际、行之有效的经验做法。

依法治园,构建国家公园制度体系的四梁八柱。试点以来,武夷山颁布施行《武夷山国家公园条例(试行)》,为生态保护健全法律保障;出台《武夷山国家公园特许经营管理暂行办法》,编制《武夷山国家公园总体规划及专项规划(2017—2025年)》,从社区发展、产业引导、资源保护等方面制定管理制度,实现国家公园保护管理的规范化、标准化、精细化。

武夷山国家公园管理局副局长陈威说,在原有自然保护区、风景名胜区、双世遗及乡村规划基础上优化布局,整合编制了科学、统一、可操作的总体规划,增强了自然生态系统管理的连通性、协调性、完整性。

优化整合,创建统一高效的行政管理新体制。福建农林大学校长兰思仁说,国家公园体制试点前,由于我国自然生态资源保护模式类型多,区域内存在世界文化与自然双遗产地、自然保护区、风景名胜区、森林公园、水产种质资源保护区等5种类型保护地,分别归属林业、水利等部门及地方党委政府等管辖,管理部门多、交叉重叠、职责不清。

试点后,设立垂直管理的武夷山国家公园管理局,不做行政区划调整,作为管理实体,统一行使武夷山国家公园内自然资源管理和国土空间用途管制职责,原自然保护区管理局、景区管委会等机构不再保留,破解九龙治水痼疾。

与此同时,将国家公园范围内国有自然资源所有权、管理权、经营权分离,遵循国家所有、政府授权、特许经营模式,形成专门管理主体独立管理、多方协同联动参与的管理机制。由此,国家公园管理局、所在地政府、垂直管理职能部门的权责也得以理顺,实现由模糊不清、交叉重叠向权责清晰、协同配合转变。

局地协同,构建管理局—管理站两级管理体系。“武夷山国家公园是我国唯一一个建在既是世界人与生物圈保护区,又是世界文化与自然双遗产地的国家公园,历史以来经济和文化活动活跃。”兰思仁说,如何管好“人”,是武夷山国家公园建设必须回答的特殊课题。

据了解,在武夷山国家公园1001.4平方公里的规划总面积内,居住着3350多人,试点区横跨福建、江西两省,仅福建省就涉及南平市下辖的武夷山市、建阳区、邵武市、光泽县四地,当地原住民“靠山吃山”,茶产业、竹产业发达,生态保护与经济发展的矛盾格外突出。

对此,武夷山国家公园与南平市探索机制创新,在涉及的6个主要乡镇(街道)分别设立国家公园管理站,站长由所在地乡镇长兼任,同时相应成立6个执法大队,与管理站合署办公,相关乡镇长在转任、提任时,事先征得国家公园管理局同意,使保护国家公园生态成为管理部门和地方政府共同的主体责任。

武夷山市委书记杨青建说:“以机制改革为牵引,推动国家公园与地方党委政府在生态保护、行政执法、科研监测等方面,加强合作、紧密联动,充分履行国家公园管理职能,发挥地方干部熟悉基层情况的优势,在茶山整治、‘两违’整治等专项行动中成效明显。”

管护升级:以最严管控呵护最好生态


地处武夷山国家公园腹地的大竹岚海拔约1200米,登高俯瞰,浩瀚林海涌向天际,在茫茫云雾中妆成一道道优美的曲线。

早在19世纪,这里就是举世闻名的昆虫模式标本产地,现有已定名的昆虫近7000种,模式标本高达近800种。

高颜值的生态,孕育了武夷山举世称道的生物多样性,被誉为“鸟的天堂”“蛇的王国”“昆虫的世界”。

保护重要自然生态系统的原真性、完整性,是国家公园的首要功能。当“生态高地”武夷山进入国家公园时代,推动生态保护在高起点上展现新作为,特别是如何创新保护手段、提升保护效果,成为了武夷山国家公园的必答题。

武夷山的答案是——建立严格系统的“四化”管护新模式,向管理智能化、管控严格化、修复科学化、责任明晰化要发展空间。

以科学手段助力绿色管控。“我们将国家公园划分为核心保护区和一般控制区,实行差别化管理、网格化覆盖、智能化管控。”武夷山国家公园管理局生态保护部部长廖传平说。

在武夷山国家公园智慧管理中心,大屏幕上实时显示着生物资源、林业有害生物、森林覆盖率等信息。“智慧管理平台运用卫星遥感、视频监控、物联网等技术手段,对国家公园内生态要素进行天地空全方位、全天候监测管理,还可通过大数据分析,对生态安全隐患进行预报预警。”武夷山国家公园科研监测中心主任张惠光说。

“桐木辖区24.6万亩地方被分成12个网格,共有管护员、护林员、哨卡工作人员等执法人员29名,根据网格实际制定巡山路线,每月要求护林员至少巡山12次。”武夷山国家公园执法支队星村大队桐木执法中队中队长徐自坤说,通过“巡山助手”手机APP,护林员巡逻期间可实时将现场照片或录像传送给智慧管理平台,遇紧急情况还可以通过APP与后台连线。

以严格执法形成强力震慑。随着武夷岩茶市场走俏,“山上毁林种茶、山下违建加工”问题一度突出。“一亩茶山收益数万元甚至数十万元的不在少数,侵占林地、毁林种茶的行为久治难绝。”武夷山国家公园执法支队副支队长官良斌说。

试点建设国家公园以来,武夷山市开展茶山整治攻坚战,2018年以来共整治茶山3万余亩,其中国家公园范围内的8500余亩。在被誉为“世界红茶发源地,武夷岩茶第一镇”的星村镇,“对违规开垦茶山保持零容忍高压态势,情节严重的追究刑事责任,2018年以来整治违规开垦茶山近万亩。”星村镇党委书记曾智敏说。

以生态补偿保护绿水青山。武夷山在严格管控的同时注重科学修复,以自然恢复为主、生物措施和其他保育修复措施为辅,强化生态系统保护修复。全面禁止林木采伐,因地制宜开展退化林分生态修复,完成封山育林60多万亩。

在陈威看来,武夷山国家公园范围内超过50%的山林产权归集体和个人所有,是影响生态保护成效的重要变量。为此,武夷山国家公园设定生态公益林保护补偿、天然商品乔木林停伐管护补助、林权所有者补偿等11项生态补偿内容。

针对毛竹林实施的地役权管理,是武夷山国家公园的创举。“实施地役权管理,毛竹林的林地、林木权属不变,国家公园取得保护管理权,林农不得开展采伐竹材、采挖竹笋等经营活动,每年每亩给予90元至118元不等的补贴。”廖传平说,目前国家公园范围内已有4.39万亩毛竹林实施地役权管理。

多位当地村民反映,武夷山生态修复效果明显。“早些年一场大雨之后,茶山的泥水一冲而下,九曲溪上游的水要浑浊好几天,现在不管什么天气,都是一溪清水。”

以建章立制明晰各方责任。林雅秋介绍,武夷山建立领导干部离任审计制度,实行自然生态系统保护成效考核评估制度,确立破坏资源环境“黑名单”惩戒制度,对破坏生态资源违法行为的单位和个人实行制度约束。

两山转化:探路生态产业融合


冬日的武夷山燕子窠,竹林在微风中轻轻摇曳,暖阳下的茶园苍翠欲滴。

“国家公园不能建成无人区,也不是隔离区。”南平市有关负责人说,南平要擦亮国家公园这块“烫金名片”,打造绿色产业发展高地,把南平最具优势、最有潜力的绿水青山,转化成为看得见、摸得着的金山银山。

打通绿水青山向金山银山转换通道,无疑是发展方式的深刻变革。破解生态保护与经济发展的矛盾,探索生态保护与民生改善共赢共荣的途径,也是国家公园体制的改革目标之一。对此,武夷山的尝试是:释放政策红利、推进“三茶”融合、培优做大特色产业。

释放政策红利,让国家得绿、群众得利。据了解,武夷山国家公园实施的生态补偿机制增强了群众获得感。“通过生态补偿,村民不需生产就可分享国家公园红利,公园内桐木、坳头两个完整行政村人均收入较2016年明显增加,分别比周边村高0.51万元和0.7万元。”陈威说。

以桐木村为例,该村目前已有7个村民小组的1.93万亩毛竹林参与地役权管理,林农人均获利1700余元。此外,桐木村集体的26万亩生态公益林,按照每年每亩26元的标准进行补偿,较区外多3元,村民每人每年可分得2000余元。“‘绿色资产’得以变现,村民最多每年可以领取近4000元补偿款。”桐木村村支书王坤武说。

坳头村村民杨辉告诉记者,国家公园试点后,有企业慕名找来,每年以订单方式购买其茶叶、蜂蜜等原汁原味的农产品,年销售额超过50万元。“国家公园这块金字招牌,给村民带来了实实在在的好处。”杨辉说。

推进“三茶”融合,促生态产业化、产业生态化。武夷山统筹做好茶文化、茶产业、茶科技这篇大文章,坚持绿色发展方向,强化品牌意识,优化营销流通环境,着力打牢乡村振兴的产业基础。

走进武夷山水深处的福莲茶庄园,一场清新的山雨过后,幽静的青石板步道铺满落叶,白墙红瓦的中式建筑独具韵味,在负氧离子爆表的空气中作深呼吸,馥郁茶香沁人心脾。

“生态茶园里茶树套种大豆、油菜,补给土壤充分的氮、磷、钾等养分,远离化肥农药,茶庄园则用以展示武夷山茶文化,并成为茶旅融合的载体。”茶品牌福莲嘉叶的负责人何世安说。

福莲嘉叶是武夷山国家公园探索“三茶”融合的缩影。在武夷岩茶种植区,记者看到“头戴帽、腰系带、脚穿鞋”的生态茶园随处可见,由零星试验到连片推广,如今已辐射10万亩茶山。

星村镇黄村村党支部书记祝旻说:“村里有万亩茶山,已有3000亩采用生态茶园模式,据茶农测算,茶产量虽比原先下降约三成,但茶品质显著提升,茶价较以往翻倍。”

探索生态产品价值实现路径,培优做大特色产业。南平市依托武夷山国家公园生态优势和资源禀赋,在“一座山、一片叶、一只鸡、一根竹、一瓶水”上做文章。

一座山,即做好文旅、茶旅等特色文章。2021年1至9月,武夷山主景区游客接待量和旅游总收入恢复至2019年同期的六成以上。

一根竹,引进上睿竹机械、爱克太尔新材料等产业链项目73个,让丰富的竹资源物尽其用,力争把林竹开发产业打造成为千亿级产业。

一瓶水,农夫山泉饮用水项目落户武夷山市洋庄乡工业园区,年产100万吨饮用天然水,并在全国首创泡茶水,让优质水资源转化为水产业优势。

……

“经过5年实践探索,与国家公园生态系统相得益彰的产业体系初步构建,环国家公园文旅融合产业圈已现雏形。”南平市有关负责人说,初步形成“用10%面积的发展,换取90%面积的保护”的绿色高质量发展模式。

天人和谐:一脉相承的中国智慧


水光山色与人亲,说不尽,无穷好。

在桐木村口的一座旧石桥旁,记者看到三只猴子旁若无人地觅食,偶有行人路过,它们只是“礼貌性”一瞥,老住户的派头十足。“在武夷山,猴子已经算不上野生动物了。”有村民调侃说。

一幅幅“人猴相亲”的生动图景,在外人看来难能可贵,在武夷山人眼里却稀松平常——这些“看山人”清楚,武夷山的好山好水是世世代代坚守得来的。他们在与大自然的交往中,也一直保持着护山卫水、天人和谐的传统。

追求人与自然的和谐共生,是国家公园建设这道考题的应有之义。武夷山人主动退避三舍,不惜做赔本买卖,努力珍惜、呵护身边的山川草木、鸟兽虫鱼。

以退避三舍的慷慨和智慧,向大自然传递善意。南平市一位干部形象地说,现在是以武夷山为中心划了三个圈,最里面是猴子住的,中间是游客玩的,最外围是当地人住的,人类活动强度由外到内次第减弱

光泽县大洲村大洲村民小组地处武夷山国家公园核心区,为减少人员聚集,2020年6月,11户49人启动生态移民搬迁工程,如今全部搬迁完毕,拆除区域造林绿化,复绿率达100%。

点滴细节,诠释着武夷山人对大自然的珍爱:武夷山景区严格限制夜游、夜经济,尽量避免夜间噪音,让野生动物更好地休憩;国家公园内枯死的树木,不允许执法人员清理,也不允许村民砍伐利用,回归大自然是最终归宿;在电网改造中,为降低野生动物触电风险,尽可能使用地下电缆,并将架空线路更换为绝缘导线。

不以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展,成为干部群众的行动自觉。武夷山当地对产业发展项目实行正面清单,严把准入关,不惜做赔本买卖。

据了解,在国家公园试点之前,一个叫“九曲花海”的旅游项目已通过招商引资落地星村镇,投资近2000万元。但由于该项目不符合国家公园整体规划要求,武夷山市主动劝导该项目退出。

桐木村传统制茶工艺以松材烟熏制成的正山小种茶,在茶市场独树一帜。如今,为生态保护及预防松材线虫病害,国家公园内松材不再允许砍伐,外来松材也严禁进入。

“我们主动适应变化,与武夷学院等科研机构合作,不断探索改进以燃料棒替代松材的正山小种制茶新工艺,努力让传承百年的工艺焕发新光彩。”从桐木村走向全国的茶企武夷山市骏德茶业有限公司总经理梁天雄说。

作为大自然的回馈,国家公园建设释放的发展和政策红利,也为社区建设、产业发展注入新动能。

“我们公司较早投身生态茶园改造,第一片示范基地位于九曲溪上游,其中200多亩套种珍贵阔叶树,国家公园免费提供了苗木。”武夷山市永生茶业公司副总经理方舟说。

“国家公园对镇村人居环境整治、垃圾收集转运、基础设施建设等提供支持,村容村貌为之一新。”坳头村村支书张云说,以垃圾处置为例,从村里转运到黄坑镇需半小时车程,垃圾日清所需人员、车辆都由国家公园管理局负担。

对标国家公园建设的新任务新要求,兰思仁认为:“武夷山国家公园后续建设的重点,在于坚持生态优先原则,推进产业升级与转型,缓解生态保护与社区发展、就业之间的矛盾,探索保护地可持续发展的新模式。”

南平市有关负责人表示,南平市提出打造“环武夷山国家公园保护发展带”的设想,力图把武夷山国家公园打造成为统筹保护与发展的样本,人与自然和谐共生的现代化先行示范区,为我国生态文明建设提供参考模式和范本,也为世界生态建设和环境保护贡献中国智慧和中国方案。

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视频《神奇动物在哪里》
总监制:冯瑛冰 顾钱江
监制:史湘洲 涂洪长
统筹:张冉燃 魏雨虹 王成
拍摄/剪辑:姜克红 吴剑锋
新华社瞭望周刊社
新华社福建分社
联合出品
素材支持:武夷山国家公园

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