美国新动作拉拢东盟,菲律宾总统换届,南海局势如何变化?

凤凰网 2022-05-14 21:57

  凤凰网原创  菲律宾新总统在南海问题上,跟杜特尔特时期会有什么变化?他会在中美之间选边站吗?美国近期加大力度拉拢东盟,会对南海局势产生哪些影响?凤凰网《香港號》专访中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长丁铎。


核心提要:
1.菲律宾当选总统小马科斯或将延续现任总统杜特尔特的“战略默认”,在南海问题和对华政策上更加务实。他认为,通过军事手段解决与中国在南海问题上的争端,不是菲律宾的优先选项,而且这是中菲两国之间的问题,不应让美国介入。与中国保持非对抗的状态,是菲律宾对华关系的基石。
2.杜特尔特执政6年,中菲关系向好的发展态势有两个特点:一,中菲之间的高层往来非常密切;二、两国就南海问题建立起了运行畅通的双边磋商机制。未来中菲海上的摩擦可能还会发生,但双方更倾向于理性管控,避免危机外溢。
3.小马科斯上台后,还将面临这三大挑战:首先,弥合国内的政治裂痕;其次,解决民生问题,带领菲律宾疫后经济复苏;最后,是处理与大国之间的关系。
4.小马科斯背负的政治包袱、菲国内的政治生态,以及美国制约菲总统惯用的两大套路,这些因素都可能会牵制其执政策略。相比于杜特尔特的强势,小马科斯可能会往回收一收。这种回收,即在中美间形成一个微妙的平衡。
5.美国-东盟特别峰会召开,在拜登政府提出新版“印太战略”的框架背景下,美国可能投入更多资源和精力来拉拢其盟友和伙伴,通过地缘政治进行划界对抗。但对于美国这种代理人策略,把中小国家推上前台为其火中取栗,地区国家有了清醒的认识。
6. 俄乌冲突和疫情叠加,能源、粮食价格上涨,产业链变化等对东南亚国家影响都很大。俄乌冲突后,美国欲重塑中国周边的战略环境,着力点就是东盟国家。目前这些国家比较谨慎,对于选边站队也有明确的抵触心理。同时,对于中美在东南亚地区的这种大国竞争,他们也有相对理性的认识。

凤凰网香港號陈笺: 各位网友大家好!欢迎收看本期“香港號”,我是陈笺。菲律宾大选已经结束,小马科斯赢得了选举,将成为新一任总统。他上任后将怎样处理菲律宾和中国以及美国的关系,是全球非常关注的焦点。大家普遍认为,他在所有候选人当中,是和中国最友好的一位。这位“二代总统”,对于南海问题有怎样的态度?他上任后,中菲关系将如何发展?在中美之间他会选边站吗?相关话题,陈笺请来中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长丁铎博士一起探讨。

菲律宾当选总统更“亲华”?

竞选言论不等于执政政策
凤凰网香港號陈笺: 丁博士你好!小马科斯上台后,你认为他的对华政策和杜特尔特执政时期会有什么变化吗?
丁铎: 从竞选期间的这些综合表态,至少在菲律宾媒体和西方媒体来看,在候选人中,小马科斯被普遍认为是对中国相对友善的一个。
有一些媒体也指出,他可能将继续杜特尔特的“战略默认”,就是让菲律宾在南海政策和对华政策上更加务实,更接近北京的立场,或者是亲华的态势。
从现在菲律宾选举的情况来看,在这些候选人里,小马科斯是接受媒体采访比较少的。我们从他在对华关系,还有南海问题上的一些态度和看法,也可以管中窥豹,略知一二。当然,有一个问题,就是他的这种竞选言论,可能还要跟最终的执政政策略作区别。

小马科斯
凤凰网香港號陈笺: 确实大家普遍认为小马科斯对中国是友好的,那他在南海问题上又是怎样的态度?
丁铎: 我觉得,中菲关系里一个不可回避的问题,或者说是经常触及两国官方和民间的敏感神经的问题,那就是南海问题,这也是大家比较关注的。
在今年年初,小马科斯有一些公开的表态:他提出,要避免与中国的矛盾升级,同时,认为应该与北京进行双边对话。对于“南海仲裁案”裁决,他更倾向于搁置“仲裁”裁决,这与杜特尔特的立场是比较接近的。
比如,今年一月,他在一个访谈节目里讲到,“南海仲裁案”的裁决是“无效的”,因为中国并不接受所谓裁决。同时他也表示,不会寻求美国的帮助来对付中国,尽管美菲是签订条约 (编者注:1951年签订《美菲共同防御条约》) 的盟友。在二月份的时候,他也表示:通过军事手段解决与中国在南海问题上的争端,不是菲律宾的优先选项,而且这是中国和菲律宾之间的问题,如果美国人介入,肯定会导致这个处理办法失败。这是他的一个看法。
在对华关系上,境内外的媒体普遍预测他在一定程度上会延续杜特尔特务实的对华政策。从他竞选时期的一些言论来看,他认为,杜特尔特政府与中国的接触方式,对菲律宾是最有利的一个选项。

菲律宾现任总统杜特尔特
然,还有一个不可回避的问题,中国是菲律宾最重要的贸易伙伴,双边关系也影响着菲律宾的经济发展。特别是现在疫情还很难控制,以后菲律宾经济复苏面临重要且艰巨的任务时,中菲的经贸往来、经济关系,对菲律宾而言也非常重要。这也是小马科斯在之前访谈中谈到的。
在安全领域,他有这样一个判断,就是说与中国发生军事纠葛不是菲律宾的最优选项。同时,也要与中国保持非对抗性的状态,这是菲律宾对华关系的一个基石。这就是我们看到的积极的一面。

小马科斯时代的中菲关系

中国须保持谨慎乐观态度
凤凰网香港號陈笺:小马科斯当选,中菲关系的发展是完全乐观的吗?是否存在隐忧?
丁铎: 境内有一些媒体,欢呼声、叫好声比较高,认为这是比较好的结果。当然我们可能更多的是一种谨慎乐观的态度。

当地时间2022年5月7日,菲律宾马尼拉,小马科斯参加竞选集会,其支持者欢呼
这两天,我和一些美国专家学者在交流开会的时候,他们也在讲,美国政府内部也是希望小马科斯当选,看到他当选很高兴。从这个角度来讲,说不定这其中就会涉及到对华关系、南海问题。相比于杜特尔特时期,小马科斯可能会往回收一收。这种回收,可能既不会踩到美国,也不会踩到中国的红线。现在中国也可以乐见,或者说可以理解这种回收。从美菲关系的角度来讲,美国可能会更乐见这种回收。
当然,中菲海上的摩擦,可能还会有。我是这样看的:第一,它不会超出磋商机制设置的能力范围;第二,小马科斯也会相对冷静、理性处理这些问题,不会让风险或者是负面效果过度地外溢。

杜特尔特执政6年 
中菲关系向好的发展态势有两大特点
凤凰网香港號陈笺:杜特尔特执政6年,中菲关系有哪些进展?
丁铎: 一个月前,中国领导人和杜特尔特刚刚通过话。在此之前不久,国务委员兼外长王毅和菲律宾外长洛钦也见了面。其实对于过去6年双边关系的发展,以及妥善处理南海问题,有比较明确的回顾。同时,也是对未来的一个展望。
2022年4月3日,国务委员兼外长王毅在安徽屯溪同来华访问的菲律宾外长洛钦举行会谈 图源:中国外交部网站
在过去这6年,我们看到一个非常明显的态势或特点,就是中菲之间的高层往来非常密切。 在疫情前,两国领导人经常会面;在疫情发生后,通话也是相对频繁的。这也反映出,在2016年“南海仲裁案”裁决发布后,也是杜特尔特上台后,他采取了理性务实的南海政策和对华政策,在双方的共同努力下,双方政治互信有了明显提升。
另外一个具体的特点就是,中菲之间就南海问题建立起了双边磋商机制,这个机制运行得非常畅通。 同时,中菲在海上合作,特别是海上低敏感领域的功能性合作,包括海上执法合作、海上科研合作、渔业合作、环保合作等这些方面也取得了一系列的成效和成果。特别是在海洋渔业合作方面,给菲律宾渔民带来了实实在在的利益,也切实改善了他们的生计。这就反映出在中菲两国之间合理处理南海问题的基础上,双边关系得到了显著发展。
中国领导人在和杜特尔特总统通话的时候,他表示中国对菲政策是保持连续性和稳定性的。我认为这种表态的受众,除了杜特尔特政府以外,事实上它还包括着菲律宾的新政府。这不光是对过去六年的回顾,也是对菲新政府或者是未来中菲关系的一个期待。

除了南海问题,小马科斯还面临三大挑战
凤凰网香港號陈笺: 目前杜特尔特在菲律宾国内的支持率,其实还是蛮高的。那么对于小马科斯这个“二代总统”来说,他今后在国内的治理,或者在大国关系处理上,怎样才能更好地取得国内的支持?
丁铎: 我是这样理解这个问题:小马科斯的支持率非常高,这一方面反映出一个特点,菲律宾现在的总统选举,不仅仅是精英阶层的代表。这是近几年菲律宾选举的一个新动向。就是说如果仅仅代表精英阶层,并不一定就能当选总统。包括在杜特尔特竞选的时候,也反映出这样一个特点,就是说一定是精英阶层加上社会公众。他在整个总统的社会权力基础,或者权力合法性的基础在扩大。往深了看,这一特点,可能会影响到美国对于美菲同盟关系的掌控。
以往的美国对于美菲同盟关系的掌控,更多是基于弱势的菲律宾总统这样的一个政治权力架构上。民意基础相对扩大和巩固的强势菲律宾总统,他在外交决策上的自主权、独立性是更大的。从积极的一面来讲,这种总统合法性权威的扩大,对于菲律宾更奉行务实理性的对华政策,提供了很大的战略空间;但是从消极的一面来讲,美国为了继续拉住菲律宾,或者是为了使菲律宾不偏离美国的总体战略,他可能会在诱压胁迫方面施压更大的影响力,投入更多的资源。这可能是对于小马科思未来执政在处理外交关系或者是大国关系中提出的一个挑战。
当然我们也要看到小马科斯和杜特尔特的一个区别,这次也有不少媒体关注到这一点,就是说他以往还是有一定的政治包袱。特别是涉及到他父亲在执政时期,菲律宾国内以及一些域外大国对他的评价,这可能会对他的施政,执政理念形成一定的牵制。

当地时间2022年5月10日,小马科斯在菲律宾马尼拉郊区塔吉市的英雄公墓纪念他的父亲
同时,我们也要看到在菲律宾这次选举过程中,莎拉(杜特尔特女儿)最开始是要竞选总统的,后来因为一系列的利益平衡协调,最后形成了小马科斯总统和莎拉副总统这样一个搭配。从我个人的观察来讲,莎拉担任副总统,可能也会对他形成一定的牵制。积极的一面,可能更多地会延续这种相对务实独立的外交政策、对华关系;消极的一面,可能小马科斯不会像杜特尔特担任总统时期,有这么强势的执政力度,会有一定的牵制。

菲律宾当选副总统莎拉·杜特尔特(左)及其父亲罗德里戈·杜特尔特
凤凰网香港號陈笺:小马科斯上任后,具体将面临哪些挑战?
丁铎 :我是这样看待这个问题,就是说南海问题或者争议,只是中菲关系的一个方面,一小部分,而非全部。中菲关系的内涵和外延,它是非常多的,包括双方经贸、政治、人文等方方面面的合作领域。
从现在整个国际形势和菲律宾政府内部形势来看,小马科斯可能也面临着一些挑战,主要是从国内视角来看。
首先,我们看到近年来中国周边国家的选举,比如菲律宾,以及前不久的韩国,甚至包括美国在内,这些国家在大选之后,其当选人面临的首要任务,都是要弥合国内政治的这种裂痕。这是近年来中国周边国家政治环境变化的一个特点。小马科斯也不例外,他面临弥合政治裂痕的一个任务。
同时,刚才我提到的,疫情对菲律宾的影响还是非常大的。疫后经济复苏,民生的压力也是非常大。特别是小马科斯在选举期间,他对民生的关注,对民众所反映出来的这种关系到老百姓切身利益的诉求,他非常在意,这也是一个艰巨的挑战。
第三个挑战,就是处理大国关系或者是外交关系。
从这种权衡来讲,他更多的精力可能是要放在内务上 ,内部事务离不开中菲关系的健康发展。 中国提供的包括疫苗在内各种防疫方面的援助,以及经济往来给菲律宾人民带来切实的好处。从这一层面来讲,他的对华政策上会有一定的务实、理性的因素。同时也要看到,杜特尔特时期6年积累下来的这种中菲关系向好的发展态势,他一定是有惯性在里面。至少从中菲两国来看,对于两国人民最有利的一个方式,就是把这种惯性最大化地延续下去。我相信从小马科斯从政多年的经历,包括他过去起伏的人生履历来讲,他一定有足够的政治智慧和政治方法来处理这些棘手的问题。

当地时间2021年2月28日,菲律宾马尼拉,中国空军将第一批中国产新冠疫苗运抵维拉莫空军基地
地区国家保持
更清醒的认识,美国难再搅动南海?
凤凰网香港號陈笺:5月12日、13日,美国-东盟特别峰会在华盛顿召开,对南海局势会产生哪些方面的影响?
丁铎: 从目前我们对菲律宾主要政治势力的一些观察来看,这些主要的政治家,他们对于南海问题,特别对于“南海仲裁案”是有一些共性的认识的。
举一个比较明显的例子,这种共性的认识之一,就是认为菲律宾是“南海仲裁案”的胜利者,“仲裁裁决”有约束力和有效。具体的差异,只是在如何运用这个裁决,如何在具体处理对华关系和南海问题当中的一些差异。比如说杜特尔特,他是(选择)搁置“裁决”。虽然他在联合国大会上也公开声称这个“裁决”是国际法的一部分,但是一个明显的共识就是菲律宾和中国不基于“仲裁裁决”来讨论问题,这是杜特尔特的一个策略。
马科斯执政以后,我认为至少在这一方面,他还是倾向于以更加务实和理性的态度来对待这个“仲裁裁决”的。当然,可以预见到的一点,就是至少在争议海域或者是有关岛礁范围内,中菲可能还会出现一些摩擦,这就需要双方冷静理性地来管控这种危机,避免危机外溢。
但是现在,在俄乌冲突、美国提出新版“印太战略”这样大的框架背景下,对于地缘政治上的对抗和集团的对抗,我想不光是中国,地区国家对此也有一定清醒的认识。美国可能会投入更多的资源和精力来拉拢其盟友和伙伴,通过意识形态或地缘政治,来进行划界对抗。
从过去这几年南海形势的波澜起伏,包括“仲裁案”以后这种中菲关系的转圜来看,对于美国这种代理人策略,就是说把这些中小国家推上前台,让他们替美国火中取栗,地区国家还是有一定清醒的认识。
我想美国的投入会更大,但是,菲律宾也会有更多理性思考。在这方面,也会更多地在中美两国之间维持一个利益的平衡,用小马科斯自己的话讲,就是在中美之间形成一种微妙的关系。

当地时间2022年5月13日,美国-东盟特别峰会在华盛顿举行,美国总统拜登出席
但同时,他可能会更多地受到美国因素的牵制。相比于杜特尔特敢“硬怼”美国,这一点上,小马科斯还是会有一定的区别。一方面是受菲律宾国内目前的政治生态影响,同时,也是由小马科斯过去多年,包括我前面讲的这种政治负担来决定的。 我们特别不能忽略的一点,就是美国军方和菲律宾军方这种深厚的合作关系。这种合作关系,可能对中菲在安全领域和政治领域的合作构成一定牵制 。 这些都是会对小马科斯未来执政产生影响的一些因素。
美国制约菲总统权力的两大套路
凤凰网香港號陈笺: 另一方面,我们也看到一些报道说,小马科斯在美国境内还有一些财务上的官司,这会不会成为美国制约他的筹码?
丁铎: 您提到的这一点,视角非常好。从美国管控美菲关系上来看,它有两种策略:
第一,是渲染外部安全威胁和内部的政治威胁,从而加深菲律宾总统对于美国的依赖 ,这是一种套路;第二,美国非常注重与菲律宾国内其他重要政治势力的关系,从而对菲律宾总统权力构成一种制约。
在这两种相互限制的情况下,以及您刚才提到的,小马科斯之前还有一些所谓的经济问题,美国人掌握、了解到这些情况,可能都会对他的施政理念或者外交理念进行一种限制。

俄乌冲突警醒世界 

东盟国家对“选边站队”有抵触心理
凤凰网香港號陈笺: 俄乌战争之后,国际局势也发生了前所未有的改变,你觉得这对东南亚国家的发展,无论政治、经济还是文化方面产生了哪些影响?
丁铎: 从我们现在观察到的一些情况来看,首先在经济经贸领域受到的影响是比较大的。俄乌冲突之后,导致国际能源安全、粮食安全,还有产业链都发生了一系列的变化。这些对于中小国家的影响还是比较明显的,特别是俄乌冲突又和疫情相互叠加。
在前段时间,疫情后期的复苏有一定起色。但是现在受到俄乌冲突的影响,能源、粮食价格的上涨,包括这种地缘政治对于东南亚国家领导阶层的影响是比较明显的。

当地时间2022年5月12日,美国华盛顿特区,为期两天的东盟-美国峰会举行,美国总统拜登同来访的东盟国家的领导人合影
从另一方面来讲,即便是现在俄乌冲突,美国的精力主要放在欧洲,但是其印太战略提出明显一点,就是要重塑中国周边的战略环境,这是美国未来要施力的地方。那么施力的一个着力点就是东南亚国家,就是东盟国家。
当然从现在东盟国家的一些表态来看,他们还是比较谨慎的:一是要维护东盟自主的独立性、中心性;第二,对于选边站队,他们有明确的抵触心理。同时,对于中美在东南亚地区的这种大国竞争,他们也有相对理性的认识。从这个角度来讲,从中国外交部高层领导一系列的发言里也看到,我们还是在呼吁,在全球治理进入亚洲时刻的时候,更要避免集团对抗,更要避免小圈子、冷战思维在本地区返潮。对于菲律宾新一届领导人,可能我们也是有这样的期待和共识在里面。
凤凰网香港號陈笺: 好的,非常谢谢丁博士,给我们介绍了这次菲律宾总统大选的当选人小马科斯。上任之后,他可能会延续杜特尔特对华政策的“战略默认”,重视中菲经贸往来,对于南海问题,更倾向于是搁置“南海仲裁案裁决”,中菲关系总体是乐观向好的。但南海的小摩擦还是会有,更需要理性化解。在处理大国关系上,小马科斯也会在中美两国之间中会找到一个平衡点。谢谢丁博士的分析,也谢谢各位网友的观看,下期节目再见!
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