谈谈片区项目中的隐债问题

信贷白话 2022-05-15 06:39
5月26日直播
适度超前背景下的“土地和片区开发融资”课程要点:
1.政府举债和基建投资新逻辑
2.土地片区开发中的实务问题及解决
3.片区开发(含城市更新)融资35种模式
4.片区开发投融资模式设计
5.片区“ABO+"及”投资+EPC“的合规及整改
【博主讲堂】已在全国开讲80余期,广受好评。5月26-27日视频直播,请提前预约办理手续(见文末)

关于片区开发项目中的隐债问题,薄著老师已经撰写了《正确理解15号文中的关键两句话》《公益性资产、公益性项目和政府隐性债务》《EOD项目合规要求的启示》《片区开发,钱从何来?》等文章予以阐述,但还是有很多人觉得不好把握。
经常有一些建筑企业的人来问,也有一些政府的人来问,还有一些城投公司的人来问。
银行的人问的一直都比较多,最近更多。我打听了一下,原来是去年一些企业、一些咨询机构“研发”的“创新”模式,开始向银行进行推销了、想要银行贷款了。
一些模式,银行觉得很难把握,不好把握。分行不好把握,问到总行,总行也觉得不好把握,有的就问到我这里。
那么,今天就来谈一谈片区项目中的政府隐性债务识别。
这个问题其实并不复杂。片区哪些模式会构成政府隐性债务,从防范隐债的政策,以及监管最近对一些案例的审查意见来看都是很清晰的,但现在依然有很多人对这一块不清楚,我认为有这样几个原因。
第一,关于隐债的文件都是保密的,很多人看到的就是只言片语的几句,所以理解也是片面的。市场人士还喜欢加上自己的某种立场,向着有利于自己的方面去理解、去解释,包括很多人写文章也是,所以造成了隐债识别很难把握的假象。其实不是这样。
第二,隐债的文件出自2018年,其中列举了当时市场上一些构成隐债的形式。后来,市场人士为了规避隐债认定,针对文件玩起了扣字眼的游戏。文件是这样一种用词,他就换一种表述,加一些“创新”的做法,规避你的字眼。这样就使得情况更复杂了,更不太好把握了。
第三,隐债识别复杂化的原因,也是最重要的一点,还是对于中央控制地方政府隐性债务的目的认识不够,对精神领会不深不透,这样的话就会陷入抠字眼,就会被扣字眼整糊涂。
我们领会中央为什么要控制地方隐性债务?如果我们把这一点领会透彻,我们就可以坚持结果导向,不管他搞什么“创新”,我们只看结果,我们看它这种做法是有利于、还是不利于中央控制隐债目的的实现?它导致的结果是不是与中央的目标背道而驰?
一切要看是否有利于中央控制隐债的目的,我们要站在这个高度去理解,这样的话就不怕它千变万化。
那么,中央控制地方政府隐性债务的目的是什么呢?
我们先来看看隐性债务的定义。
2018年关于防范化解地⽅政府隐性债务最高层级文件指出:地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外,直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
主要包括两类:

第一类,地方国有企事业单位等替政府举借,由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务。

---就是说借款主体是一个企事业单位,名义上是它举借的债务,但最后是拿财政资金偿还的。这是第一类。

第二类,地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中,通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

---就是政府在做各种需要钱事情的时候,先让别人掏钱去干了,最后的结果是形成了政府的中长期支出事项,政府在中长期时间内有责任安排财政资金去进行付费。如果形成了这样的事项,也构成了政府隐性债务。

这里面列举了设立政府投资基金、开展PPP、政府购买服务等几种形式,是在当时的情况下,有那几种形式,不代表只有那几种形式会形成隐债,其他的就不是隐债。有人扣这个字眼,是一种很低级的抠字眼方式。

这个关于隐债的定义其实包含了几个意思:
第一,隐债是有隐匿性的、隐藏的、不公开的债务。
因为公开的是显性债务,是在上级政府核定的债务限额内,地方政府通过公开发债方式举借的债务,是显性的,上级政府是知道的。
但通过隐匿的方式举债,事实上形成了地方政府的债务,上级政府是不知道的,未来却有可能需要上级政府拿出资金去维稳。
在银行搞风控的人都知晓,不清楚风险有多大,才是最大的风险。所以隐债第一个特征是隐匿性。
第二,隐债具有违法违规性。
因为,《预算法》第三十五条说,地方政府确需举债,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹集。此外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
隐性肯定是违反了《预算法》
第三,隐债最终会导致政府财政资金的流出。
因为隐债是政府具有偿还责任的债务,是政府必须在中长期安排支出的事项。它最终会导致政府拿钱去支付,会造成财政资金的流出。
了解了隐债的定义,我们再来看看中央控制地方政府隐性债务的目的。
2018年防范化解隐债最高层级文件一开头就指出,要充分认识防范化解地方政府隐性债务风险的重要性和紧迫性。

当前地方政府债务风险总体可控,但部分地区违法违规或变相举债融资形成的隐性债务问题突出。

一些地方党政领导干部政绩观不正确,还在走高负债保增长的老路,过度举债搞建设、谋政绩;

一些地方在民生支出方面缺乏精算平衡,脱离经济发展水平设定过高标准,寅吃卯粮透支未来

一些地方和部门对政府出资建设项目审核把关不严,对举债建设项目没有充分考虑还款能力,对超出财力建设的项目随意出具财政资金支持承诺;

一些项目单位未按要求落实建设资金来源............

过度举债、超出财力、寅吃卯粮透支未来.....未落实资金上项目.....

未落实资金上项目,怎么搞?其实就是让企业先筹资先干起来,最后你有钱了再付给它,或把期限拉长慢慢付,这样就会形成隐性债务。
形成了隐性债务,会怎么样呢?造成了债务危机的极端情况下,可能就需要上级政府拿钱去救你,这就给上级政府造成麻烦了,增加负担了。
稍好一点的情况,就是占用了当地未来几十年的财力,透支了今后若干年的发展空间,而且是违法越权占用未来的财力。
有人认为,有预算就没有隐债,这个是不对的。
首先,你也获得了上级政府批准的发债额度,你应该以显性的方式举债。即使你预算安排得过来,你也应该通过发债的方式公开借债,而不是通过隐匿的方式举借。
在这里还要再强调一下隐债的隐匿性。
有时候我们会发现,某件事情的支出责任,把支出期限拉长了之后,政府是有预算是安排的过来的。但是我们不要忘了中央控制隐债,一是要控债,二是要控隐。债和隐都要控。不仅要控制债务风险,还要防止隐匿举债,因为隐匿举债,不知道债务规模有多大,是很恐怖的事情。
其次,有预算,我们还要看预算的周期、期限是不是合理。
比如一个工程项目,建设期就是3年,但是政府把它包装成服务,有工程的服务,从而把付款周期从三、五年延长到十年、二十年。
延长到十年、二十年后,可能预算是真的能安排过来了,但是你却占用了未来的财力,使得后面的各届政府无力做事情了,这就是寅吃卯粮、透支财力、债留子孙,也就是高层级控债文件说的“延期付款变相融资”。
最后,对于政府的某个中长期支出事项,尤其是超过了3年以上的支出事项,说有预算、预算落实了,都是错误的。
因为按照《预算法》,预算就是一年一审,本届人大审本年的预算。只有本年度人大会议审过的预算才是有效的。
即使有三年中期财政规划,那也是政府做的,不是人大批的。有效的预算,就是经人大审批的当年预算。政府购买服务可以签署履约期限为三年的合同,那是有条件的。
所以,支付期在一年以上乃至三年以上的事项,政府给你说预算落实了,有预算,那他是越权了,犯错误了。他没有权力未经预算管理程序、不经人大将政府未来的资金许诺出去。
通过上面的了解,我们可以认识到控制地方政府隐债的目的:就是防止地方政府盲目举债、发生债务风险,倒逼上级政府拿出资金救助你,或者倒逼后面的各届政府必须安排预算、人大必须通过预算去支付。倒逼了上级的财力和以后的财力,前面叫麻烦领导,后面叫甩锅子孙。
另外,控制地方政府隐性债务,还可以防止无效投资、造成浪费。
超过财力、在核定的债务限额之外举债上项目,往往会鼓励地方政府盲目扩大建设规模或过度福利、短期政绩。因为政府本质上就有做政绩工程、形象工程的冲动,“过度举债搞建设、谋政绩“很可能搞了一些看起来很好看,但却没有什么用、没有什么人去使用的工程。这不仅造成了大量的债务需要处理,还会造成社会资源的浪费。
这种情况,我们在很多地方都看到了。比如,贵州独山县,一个年财政收入10亿的县,融资400多个亿,搞了十大项目。我去看了,除了一个溶洞有点游客外,其他九个项目都没人去。
第三个,是防止隐匿风险。
我们中国人和中国的中央政府,一直对债务风险有极高的警惕。从中央政府的层面,我们国家的债务水平与世界其他国家比较,我们其实处于一个很低的水平,即使把地方政府的显性债务加上,我们跟美西方国家的中央政府比较(不含他们地方政府的债务),我们的债务率还是比较低的。如果跟他们含地方政府的债务去比,我们的债务率更低。
但这是建立在知晓数据的情况下的,隐匿的债务还有多少?这个心里必须有底。所以,2018年搞了一个全国大排查大登记。最后的结果看,算上纳入隐债系统的隐债,我们的债务规模跟美西方国家比,依然不高,所以说“当前地方政府债务风险总体可控”。但是,也发现地方政府搞债的能力太强了,花样太多了。
而且,这个“当前地方政府债务风险总体可控”,是在排查统计之后,有了数据,心里有底才得到这么一个结论的。如果没有数据,两眼一抹黑,那是个什么情况呢?所以,必须规范、必须透明,不能隐匿风险,不能超额度隐性举债。
适度超前投资、稳增长的背景下,一般预计显性债的额度会增大,但对隐性举债不会放开,因为放开就没有数了。
同时,以隐匿的方式举债,没有采取在核定的债务限额内以发行政府债券的方式举债,也违反了《预算法》的规定。
所以,防范隐性债务其实就是防止地方政府隐匿举债、透支财力、盲目投资、造成浪费。核心是避免其把债务留给上级或子孙。因为中国实际上是不会允许地方政府破产的,出现了风险,很大程度上还是需要上级政府拿出财力来解决。
中国的中央政府,多年来把自己的债务率控制得很好,不能被地方政府拖累了。
知道了控制地方政府隐性债务的目的,我们判断是否隐债也就比较简单了:就是看这种债务、融资的还款或者付费责任,它最后会不会导致政府拿钱来支出,会不会导致财政资金的流出。
这一点对于片区项目隐债的识别也是适用的。
片区项目是地方政府最缺钱的项目,因其巨大的带动效应,是地方政府最热衷的项目,因而也是“创新”花样最多的项目。
比如,为了规避政府投资项目的合规要求,现在有“社会投资人+EPC"模式;为了规避政府的支付责任,曲线通过城投母公司向项目公司支付;为了规避刚性支付责任,搞了“增量支付、下不保底”;为了规避中长期支付责任,又搞了“按年增量支付,按效付费、下不保底”等等。
对这些形式、这些说辞,我们当然可以逐一进行细致分析,但也可以根据结果导向,只看它最终的支付责任是不是政府?如果最终还是会导致地方政府中长期的财政资金流出,那它很可能就是隐债。
按照薄著老师在《公益性资产、公益性项目和政府隐性债务》中的给的公式,
一个由政府决策上马、由企业实施的片区开发项目,如果是非经营性项目,形成的是公益性资产(含储备土地),
那么企业融资(含垫资)完成项目后,政府是有责任向企业进行支付的,它最终还是会导致政府财力的流出---不管你设置了什么弯弯绕绕的条件。
因为是你政府决策上马的项目,我企业干了活儿,既没有经营收入,又拿不到资产(资产是归政府的,公益性资产和储备土地都是政府的),当然得你政府给我付款了。不付款、或者以没钱作为少付款的理由,说句不好听的,就是耍流氓(不要拿出显失公平的合同说事)
这里的经营性、非经营性项目、公益性资产等概念使用的是政府有关文件里的定义。具体可见薄著老师《公益性资产、公益性项目和政府隐性债务

此为《谈谈片区项目中的隐债问题》系列文章的第1篇,整理自薄著老师内部讲座录音。第2、3、4篇陆续刊发,敬请期待。



工隆建通智库
【博主讲堂
总第86期
土地和片区开发融资
5月26-27日线上直播
主讲人:薄著


【课程内容】

 第1天 上午9:00—12:00 

一、地方政府投融资新逻辑(略讲,约15分钟)

(一)“十四五”规划与政府投融资新理念

(二)重磅政策重塑逻辑 六个逻辑及两个应对

(三)适度超前背景下的基建新特征

二、基建和土地片区开发实务问题

(一)政府投资管理

1.政府如何安排资金用于项目?

2.如何定性政府投资项目?

3.政府以补助补贴支持的项目该如何定性?

4.政府把钱给到上级公司,上级公司再投到项目,算不算政府投资项目?

5.“投资人+EPC”算不算政府投资项目?

6.如何区分项目主体、建设单位、实施机构、业主、立项单位、代建单位、承接单位、施工单位?

7.委托代建与授权开发有什么不同?

8.委托代建、政府购买服务、政府采购工程对城投的要求有什么不同?

9.如何定义垫资?

10.由城投国企融资是否违反“政府投资项目不得由施工企业垫资”?

11.施工企业为城投国企垫资违规吗?

12.建筑企业供应链融资可行吗?

 第1天 下午14:00—17:00 

(二)政府预算和债务管理

1.如何判断项目资金已经或者可以列入政府预算?

2.政府的预算只有1年,但资金支付期需要10年,这个问题如何解决?

3.能否签订超过3年的政府支付合同?

4.政府的合规举债方式有哪些?

5.片区开发可发哪些专项债?

6.什么是政府的隐性债务?

7.如何甄别是否构成隐性债务?

8.有预算是否不构成隐债?

9.什么是来自于政府财政资金的收入?

10.政府补贴可否作为还款资金来源?

11.如何以来自政府的补贴收入增强还款能力?

12.政府如何合规把钱给到城投?

13.财政如何给城投合法注资?

(三)土地一级开发

1.土地开发的流程是怎样的?

2.什么是土地储备业务?

3.土地储备的资金是如何管理的?

4.土地出让金返还模式还可行吗?

5.可否以预期土地出让金作为还款来源进行融资?

6.土地出让金如何合规用于项目?

7.城投如何合规介入土地储备业务?

8.政府可否委托(授权)国企城投进行土地开发?是否需要履行政府采购程序?

9.委托代建、政府购买服务、政府采购工程能不能融资?

10.政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资?

11.什么是耕地占补平衡指标?能不能融资?

12.什么是城乡建设用地增减挂钩?能不能融资?

13.有的地方的土地指标为什么可以贷款?

(四)片区开发

1.什么是片区?什么是片区开发?

2.片区开发有哪些类型?为什么要这样划分? 

3.政府授权(设立)片区开发主体,可以给哪些授权?

4.政府授权(设立)片区开发主体需要政府采购确定吗?

5.片区开发主体招引投资商需要公开招标吗?

6.投资商具备施工能力,则工程是否可以“两标并一标”?

7.有的项目为什么政府可以同时授权一二级开发?

8.获得片区土地的开发使用权有哪些途径?

9.土地招拍挂有什么规定?

10.哪些情况下可以不经过招拍挂而获得土地开发权?

11.能否带条件出让土地?

12.如何才能勾到地?

13.银行如何分析片区项目融资的可行性?

14.多大的片区项目便于融资?

15.以房地产租售为主要产出的片区项目如何融资?

16.以产业经营为主要产出的片区项目如何融资?

 第2天 上午9:00—12:00 

三、土地一级开发阶段融资模式

1.传统模式:委托代建、平台贷款、BT模式

2.土地注入模式 案例

3.做地模式 案例

4.一二级分段+联合模式 案例

5.二级赎买一级模式 案例

6.土地开发如何实现一二级联动 案例

四、城市更新融资模式及难点解决

(一)城市更新定义与政策

1.城市更新与棚改、旧改、房地产开发的关系

2.国家新型城镇化背景下的城市更新

3.住建部叫停大拆大建及其应对

(二)广义城市更新融资模式

1.棚改自求平衡模式 案例

2.二级带一级模式 案例

3.深圳融资地块模式

4.广州“三旧”更新模式  案例

5.上海保留历史风貌+开发权转移模式 案例

6.成都“地随房走”模式

7.南京“划拨+协议出让”模式

8.福州“协议搬迁”模式

(三)各地城市更新政策分析

(四)城市更新难点问题解决

1.城市更新项目开发权的取得

2.土地二级开发权的获得

3.当地没有打通一二级开发的政策怎么办?

4.项目不能自平衡怎么办?

5.城市更新基金怎么用?

(五)征地拆迁资金如何解决?

五、片区综合开发自平衡模式

1.未来社区模式 案例

2.TOD模式 案例

3.EOD模式 案例

4.矿山生态修复自平衡模式 案例

5.产业转型M0模式 案例

6.砂石资源自平衡模式 案例

7.土地综合收益自平衡模式 案例

 第2天 下午14:00—17:00 

六、片区开发结构化合作模式

1.开发性PPP模式 案例

2.片区特许开发模式 案例

3.园区全流程PPP模式 案例

4.专项债+土地模式 案例

5.专项债+市场化融资模式 案例

6.专项债+PPP模式 案例

七、片区“授权+投资+EPC”模式

1.京投ABO模式 案例

2.片区ABO+模式 案例

3.F+EPC模式 案例

4.投资人+EPC模式 案例

5.投资合作+EPC模式 案例

6.参股+施工模式 案例

7.认购基金+施工模式 案例

8.节点购买模式 案例

八、通过片区开发做大做强城投模式

1.园区运营商模式 案例

2.经营性项目城投委托代建模式 案例

3.授权开发+做大做强城投模式 案例

4.片区综合开发市场化融资模式 案例

5.园区“授权+封闭运行”模式 案例

九、片区开发投融资总论

1.片区项目开发条件分析

2.片区项目资金平衡分析 案例

3.片区开发投融资模式选择 案例

4.片区公益性项目和土地整理资金的解决

十、片区融资难模式的整改

1.片区综合开发市场化融资 案例

2.部分优化法

3.快进快出法

4.建企垫资型“投资+EPC”模式的整改

5.片区”ABO+投资+EPC"项目的融资实现 案例
十一、现场交流、实操演练


/【博主讲堂】近期课程实况报道/:

往期回顾

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总第71期 西安

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总第72期 大连

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总第73期 泰安

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总第76期 青岛

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总第79期 苏州

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总第80期 直播

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总第81期 郑州


本次课程采用“视频+团体端口”的方式进行(点击了解:视频开会的感觉怎么样? 
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刘老师:17710036186



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