深度 | 刘红良:印度75年都没搞完的国防本土化,究竟还能不能行?

南亚研究通讯 2022-08-06 23:09


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作者 | 刘红良

整理 | 王晶

编辑 | 王若桐 穆祎璠




  内容提要  

独立后,印度一直推动国防产业本土化发展。莫迪执政后,为实现其战略意图,以“印度制造”及“印度自力更生”运动为政策引领,设置国防产品禁止进口清单,推动国防产业机构及政策改革,激励公有及私营企业的参与积极性。在本土化基础上,进一步发展与国防伙伴之间的产品联合生产与研发,替代武器系统及组件的完全进口,并致力于对友好国家的国防产品出口。在政府推动及改革激励下,印度国防产业本土化比例有一定程度提升。然而受制造业水平、财政投入、机构效能等多种因素制约,未来印度国防产业本土化目标实现程度不容乐观。

关键词:印度国防产业 国防本土化 联合生产与研发 莫迪政府



2021年12月18日,印度防长拉纳特•辛格(Rajnath Singh)在印度工商联合会上表示,印度因其所处位置、地理约束及安全挑战,不能持续依赖其他国家的国防科技,因此印度已告知国防伙伴,印度的国防武器将由本国生产。此前,印度已经制定正面本土化清单,200多个武器系统不再引进,计划10年内将限制进口清单数目扩大至1000多个。印度自建国后一直推进生产本土化,武器系统及组件的本地生产更是本土化的核心内容。莫迪执政后,以极大热忱和雄心推动印度制造和印度自力更生。在这些政策引领下,其国防产业本土化发展水平究竟如何,取得哪些进展、面临何种制约,发展前景趋于黯淡抑或明朗?这些都成为政界及学者关注的焦点,本文力图阐明这些问题,并讨论中国因素在印度国防产业本土化过程中的影响。


一、国防产业本土化的动因


印度独立后,一直致力于推动国防产业本土化,其发展呈现缓慢而有进阶的态势。从最初的公有企业主导和控制国防产业,发展到允许私营国防企业投资。政府相继出台一些激励措施,便利私营企业投资、参与技术转让。国防产业的主导原则也从自给自足发展至自力更生、联合生产研发,政府在政策便利、程序设置等方面都做出了一些改进,以减少产品的进口依赖,促进国防产业的本土制造。但受技术条件、资金投入、改革力度等因素限制,印度国防产业整体水平并未有很大提升,武器及操作平台严重依赖进口的现状也没有较大改观。


莫迪政府执政后,印度在内政、外交领域都显示出雄心勃勃的进取态势。在国内,强化总理办公室(PMO)职能权限,推出多项提升印度制造业发展和经济指数的政策倡议。同时莫迪对国防产品依赖进口的局面非常不满,多次提出推进本土制造,使印度成为全球国防产品制造中心和出口中心。尽管对莫迪推行国防本土化的意图有各种争论,但从其政策倡议、公开发言可推测出其动因及战略意图:


(1)国防安全的现实性考量。印度作为第二大武器进口国的现实充分说明了其对武器及系统的进口依赖性,国际安全态势的变动及武器供应国的限制禁令,都足以对其武器供应产生直接影响。如俄罗斯与乌克兰的冲突爆发之际,莫迪专门召开高级别安全会议,讨论乌克兰局势及俄罗斯对印度武器备件供应问题,凸显武器进口依赖的脆弱性及严重性。对供应安全问题的考虑成为印度寻求国防产业本土化的一大动因,而本土定制及军事适用性因素则可能成为国防本土化更高阶的追求。


(2)大国声望和地位的必然要求。印度的大国渴望和抱负在莫迪执政时期表现的尤为明显,而国防产业则是塑造大国形象的必然工具。印度因其整体规模、经济体量与增速、政治表现等逐渐成为一个有影响的大国,国防产品整体及尖端技术长期依赖外部供应,这势必影响其大国形象以及在国际体系中的认可度。


(3)经济发展及国防产业对民用技术的带动性。国防产业本土化目标的达成,既可以减轻进口武器的财政压力,武器出口的扩大,也有助于实现规模经济。正如国防部国防生产司对国防本土化政策的表述:国防产业政策必须得到国防出口战略的补充,否则国防产业的经济基础将难以在当前的经济竞争环境中维持。同时,为推动和刺激经济,政府建立国防产业基地,创造更多的就业机会。国防领域的产业化和技术升级,也可进一步推动航空航天和电子等领域的技能和专业知识的培养,发挥引领和带动作用。


图源网络


二、莫迪政府对国防产业本土化的推动


得益于在古吉拉特邦任首席部长时的经济成就,2014年5月,莫迪竞选成功,组建政府。印度民众对经济前景的期待是莫迪胜选的一大砝码,而执政期间提振经济自然成为施政纲领的重要内容。在此方针引领下,国防产业作为兼具经济效能及战略价值的行业,成为印度制造及自力更生运动的标杆。


 (一)

政策引领


对国防产业本土化发挥政策引领作用的,主要是“印度制造”及“印度自力更生”运动。2014年9月25日,莫迪在印度商业巨头的见证下正式提出“印度制造”倡议。12月,莫迪政府举行针对特定行业的研讨会,涉及部长、行业领袖、邦政府等各级层次,讨论并制定未来三年行动计划,旨在将制造业对GDP的贡献率从现有16%提高到25%,并额外创造1亿个工作机会。“印度制造”计划不仅限于国防工业,涵盖25个不同的部门,构成莫迪政府更大的经济计划一部分。其中,最显著的指标是推动铁路、国防、保险和医疗器械等关键部门前所未有地开放,以提高外国直接投资水平。在“印度制造”运动下,政府将国防确定为改革和发展的关键部门之一,其主要目标是促进自力更生、本土化、实现规模经济、发展出口能力、技术转让和国内研发。在提出该计划后,国防产业本土化议程一直是政府战略计划的核心政纲,莫迪不断重申他力图将印度变成主要国防产业行为体的目标。


印度自力更生运动是莫迪所设想的新印度愿景。在新冠肺炎疫情肆虐的背景下,经济独立性和自主性的价值日益凸显。2020年5月12日,莫迪向全国发出号召,启动印度自力更生运动(Atmanirbhar Bharat Abhiyaan),目的是使国家及其公民在各种意义上实现独立和自力更生。莫迪进一步概述了自力更生运动的支柱——经济、基础设施、系统、充满活力的人口和需求。为了在军事领域大力推动印度自力更生运动,莫迪政府搁置通过“购买”路径采购的一些国防进口项目。许多与飞机相关的项目,包括作战平台、枪支和船只,都将受到政府这种新计划的影响。莫迪一直亲自审查“印度制造”在国防领域的进展,并不时要求三军和国防部官员确保采取更多措施在国防领域推广“印度制造”。


 (二)

现实举措


莫迪执政后,尤其是2020年以来,印度国防产业本土化方面的革新和举措可谓层出不穷。主要包括:国防政策框架的变化、机构设置、便利营商举措。国防政策框架的变化主要涉及产业许可、外国直接投资上限、国防出口、公有和私营部门公平竞争等方面。因国防采购程序直接关联国防产品的制造、研发、采购等关键环节,修订条款以简化流程,对国防产业本土化意义攸关。


1、政策框架的变化。首先是国防采购程序的修订。根据用户要求,国防采购程序(DPP)在2016年之前已经历了几次后续修订,2016年国防采购程序引入了一个新的资本采购类别“购买印度自主设计、开发和制造”。其中的制造(Make)类别下设几个具体条目:Make-I是指政府资助的项目;Make-II是指企业资助的项目;Make-III涵盖可能不是在本国设计和开发的军事硬件,但可以在该国制造以替代进口,印度公司可以与外国合作伙伴合作制造这些硬件。考虑到国防生产的具体条件,Make-II正在成为首选采购模式。


2020年3月,国防部发布了《2020年国防采购程序(草案)》。在征求了利益攸关方的意见后,修改后的草案于10月最终生效。该采购程序是莫迪政府精简印度国防采购体系的又一次尝试,旨在变革冗繁的采购过程,在国防制造领域推广“印度制造”,其关键变化体现为:(1)彰显本土内容,国防采购中对本土内容(IC)的要求增强,在所有领域提高到50%,同时规定军队采购类别中更多使用本土军事材料和软件;(2)对小、中和初创企业的推动,国防部引入“创新”作为新采购类别。主要由国防卓越创新组织向初创企业和MSME提供资助,用于国防和航空航天技术开发;(3)增加了涉及信息和通信技术(ICT)系统采购的新章节,以提供获取和升级ICT系统的机制;(4)将租赁作为设备和平台采购的替代形式,以定期支付租金代替巨额初始资本支出。此举旨在解决印度军队亟需军事硬件而本土不具备生产能力问题。依据这一原则,海军租用了两架美国无人机MQ-9B,空军计划租用空中加油机和教练机;(5)修改抵消政策,主要目标是利用资本收购和供应商的技术来推动印度国内国防工业的发展。供应商可以将抵消额用于直接购买印度产品、投资国防工业、转让技术或研发。在修改后的抵消政策中,为了推动本土化,在“购买”类别中实现至少30%本土制造的供应商不必履行抵消义务。


其次是推出促进国防生产及出口促进政策。2020年国防部颁布《国防生产和出口促进政策(DPEPP)(草案)》,该指导文件旨在为印度国防生产能力提供集中和重要推力,以实现产品的自力更生和出口。具体目标为:到2025年,实现1750亿卢比(230亿美元)的营业额,包括3500亿卢比(46亿美元)的航天及国防商品和服务出口。同时发展充满活力、稳健和有竞争力的国防工业,包括航空航天和造船工业,以优质产品满足武装部队的需求;减少进口依赖,通过国内设计和开发推进“印度制造”倡议;促进国防产品出口,成为全球国防价值链的一部分;创造鼓励研发、奖励创新、创造印度知识产权所有权并促进强大和自力更生的国防工业环境。


2、机构设置。为进一步鼓励和促进出口,国防部在国防生产司(DDP)下设出口促进小组(EPC)。其主要职能在于协调和跟进出口部门的相关行动,包括接收不同国家的询问,推动私营部门和公共部门实体的产品出口,与潜在购买国的武官(DA)定期互动与协调,便利私营企业和国防部之间的协调以促进出口等。


在机构设置中,具有较大影响的是将军械厂委员会(OFB国防部下属办公室)下属的41个军械厂,转变为7个新的100%国家所有的企业实体, 以提高职能自主权和效率,并释放新的增长潜力和创新机制。印度军械厂虽历史悠久,但军队对其产品的高成本、质量不稳定和供应延迟越来越不满。新结构模式旨在激励公司提高竞争力,通过优化将军械厂转变为生产性和盈利性资产。改组后的7个实体,根据制造类别进行划分,其中印度军火有限公司(Munitions India Limited)、阿瓦尼(Avani)装甲车辆公司、印度先进武器装备有限公司(Advanced Weapons and Equipment India Limited)最为重要。


3、便利和激励举措。(1)修改外商直接投资限额。2020年9月,工业和国内贸易促进部宣布在自动路径下(无须经过政府批准),将国防领域的外国直接投资从49%提高到74%;(2)实行项目管理单位制(PMU)。政府通过设立项目管理单位,开始有时限的国防采购和更快的决策,以提高采购、交付效能;(3)减少国防进口。政府公布禁止进口的武器与平台清单,规定此类物品只能从国内市场购买。2020年,政府宣布了101项禁令,该清单将由新成立的军事司(DMA)每年逐步审查。2021年5月,第二份本土化正面清单(即禁止进口)规定了108个项目。2022年4月,印度国防部公布第三份武器进口负面清单,时间表为未来5年,进口禁令清单上的项目总数达到351项。公布禁止进口清单的目的在于使国防产业评估军队的预期要求,从而为实现本土化目标做好准备,同时为国内资本采购单独提供预算,以减少国防进口费用并鼓励国防设备的国内制造;(4)鼓励私营国防部门。内部流程数字化提供,制约和平衡以限制进口和促进出口,制定旨在促进公平竞争、便利营商的计划,以及鼓励制造和购买本土产品;(5)研发领域对私营企业的放权。由DRDO颁布新的专利政策,便利印度私营国防企业自由使用DRDO的专利,使之获取创新机会,进一步推动其研发和开发新技术;启动科技发展基金项目,给印度企业设计、发展创新国防产品提供资金支持。


 (三)

国防产品联合生产与研发


国防产业本土化与联合生产、研发呈现彼此促进、相互交融的关系,联合生产与研发本就是实现本土化的一种方式,而国防产业本土化的最终目标是要实现产品的自主设计与生产能力。印度在独立之初国防生产能力的获取主要就是在苏联、英国的帮助下,通过许可组装的方式进行的。在莫迪政府看来,更多的外国参与是实现国防本土化的一种手段。以往的案例也显示,印度获得最先进技术是突破外资投资限额的前提条件。


印度与俄罗斯在联合生产国防产品方面历史久远。1998年印度与俄罗斯签署协议,联合开发“布拉莫斯”巡航导弹,2006年成功列装。2019年9月印度与俄罗斯签署“联合制造与国防设备相关的备件、部件、集成和其他材料方面相互合作”的政府间协议(IGA)。目标是在“印度制造”倡议的框架下与俄罗斯原始设备制造商合作,通过创建合资企业及伙伴关系的方式组织印度工业在境内生产备件和部件,提高印度武装部队目前服役的俄罗斯原产设备的售后支持和运营可用性。


近年来,印度主要通过与美国、以色列供应商的合作实现产品的联合研发与生产。印度与以色列的合作主要有以下项目:(1)小型武器制造、通讯系统、无人机;(2)采购程序下的系统和组建提供。印度国防制造商赢得一份价值1亿美元的合同,为以色列国防制造商供应导弹套件,生产“Barak-8”中程地对空导弹。这是海外原始设备制造商与一家印度私营国防公司签订的第一份合同。2016年一家印度国防企业赢得了VFH通信系统的第一份重大合同,之后通过另外两份重大合同确立了自己作为领先供应商的地位。2017年,该印度公司签署了一份价值3000万美元的合同,为“Mi-17”直升机制造智能显示器、应答器、支架等组件。通过这种合作,2019年,公司获得第一笔高科技干扰放大器的出口订单;(3)联合开发国防平台和系统,包括:联合开发远程地空导弹(LR-SAM) “Barak-8”,作为能应对多种超视距威胁的地对空导弹,“Barak-8”可以在任何天气条件下同时攻击多个目标。除以色列和印度外,世界其他国家也已签约采购该系统,对印度与以色列的国防制造业产生重大推动。以色列拉斐尔先进防御系统有限公司(Rafael Advanced DefenseSystems)与印度同行巴拉特动力(Bharat Dynamics)签订备忘录,为印度海军提供一种SHADE反鱼雷防御袭统。


美国波音(Boeing)、洛克希德•马丁(Lockheed Martin)、霍尼韦 (Honeywell)、德事龙公司(Textron)在印度投资,与印度国防企业联合制造印度亟需的国防产品。最初的合作项目包括:“探路者”(Pathfinder)项目的启动和后续发展。如下一代“渡鸦”无人机系统、“C-130J”超级“大力神”飞机侦察模块、移动电子混合动力、单兵生化防护装备等硬件方面的合作。第二批“探路者”项目合作内容则为:登山头盔电子显示系统、生物战术侦查系统的联合生产;DTTI框架下核心技术的研发、生产。针对印度的急需,两国建立了航母和喷气发动机技术工作组,在飞机弹射和收回系统的联合研发、市场上取得积极进展;印度与美国制造商通用电气联合生产印度第一架本国开发的“特雅”(Tejas)轻型战斗机的发动机。


洛克希德•马丁公司与印度企业塔塔集团成立了一家合资企业,为 “C-130J”超级“大力神”运输机制造主要部件。波音公司则与塔塔集团的塔塔先进系统公司建立合资企业,生产“CH-47”支奴干直升机(Chinook)的冠部和尾锥组件以及“AH-64”阿帕奇直升机(Apache)的垂直稳定器。自2018年5月以来,位于南部城市海得拉巴的塔塔波音工厂一直在为全球客户交付阿帕奇机身。2021年8月,Raghu Vamsi公司赢得了制造波音飞机和供应精密机械的合同。为此,公司计划在未来三年内向海得拉巴工厂投资1500万美元并招聘300多名员工。2021年9月,印度和美国宣布根据国防技术与贸易倡议(DTTI)倡议签署一项空中发射无人驾驶飞行器(ALUAV)的项目协议。该项目成本约为2200万美元,由两国平均分摊。


 (四)

推动国防产品出口


国防产业本土化作为莫迪政府倾力推动的政策,其目的在于促进本土国防制造,最终实现武器系统和部件的出口。国防产品的出口更有助于推进“印度制造”的目标,长期的抱负则是使印度逐渐趋进为“世界制造”的梦想。而在此之前,印度政府往往回避武器出口,更愿意借助软实力实现其战略影响力。因而,对莫迪政府来说,本土化必然伴随着出口武器给友好国家及同中国展开武器竞争的双重目标,同时兼具通过武器销售创造影响力的战略考量。每当中印边界事态紧张之际,必然出现国防产品本土化的紧迫性亟需提升的呼声。对印度来说,渲染和夸大中国的边界威胁及周边拓展,往往构成政府进一步推进武器本土化的“催化剂”。


为替代中国对一些国家的武器销售,印度正极力推动对东南亚、印度洋及非洲伙伴的军售,以巩固其作为友好安全伙伴的定位。印度公布的供友好国家使用的国防产品清单,包括152种国防物品,其中有印度力推的“特雅”战斗机、Dhruv和Rudra直升机,以及轻型战斗机、“布拉莫斯”超音速巡航导弹和“阿卡什”防空系统。印度斯坦航空有限公司(HAL)董事长玛德哈万(R. Madhavan)表示,印度正在积极挖掘“特雅”战斗机的出口潜力,每架飞机价格为30.9亿卢比,东南亚和西亚国家已对其表现出兴趣。2022年1月29日,印度正式与菲律宾签署价值约3.75亿美元的“布拉莫斯”导弹购置协议。印度国防部表示,该合同是印度促进负责任的国防出口政策的重要一步。菲律宾作为有着重要地缘政治价值的东盟国家及南海争端当事国,印度极为看重与其发展国防安全关系,而“布拉莫斯”巡航导弹的购入,显然可以在威慑中国上发挥巨大作用。印度虽然已准备好向其他国家出口产品,但受疫情影响许多国家的国防预算受限。为达到目的,印度正考虑采取不同融资方案,包括延长信贷额度(LoC),将重点延伸到维护和服务领域,而不单纯集中于产品交付。


国防出口作为国防制造能力的核心部分,重点在于制定可信和结构化的国防出口计划。莫迪政府更将国防产品出口作为外交的延伸,服务于其战略考量。为促进和鼓励出口,专门设立了国防生产司下属的出口促进小组。印度在出口国防设备方面已取得一定程度的增长,其国防产品出口无疑有助于实现规模经并刺激本土国防生产的质量改进。政府设定在2025年将该行业营业额提高到250亿美元,其中包括50亿美元的出口。根据斯德哥尔摩和平研究所的数据,2021年3月,印度在2016-2020年主要武器出口国名单中排名第24位,主要对象国为缅甸、斯里兰卡、毛里求斯。


三、莫迪政府国防产业本土化评估及启示


通过莫迪政府一系列的倡议、改革及举措,印度国防产业本土化取得一定成效。印度本土国防产品生产额及出口额都有大幅增长,建立了国防产业走廊,在开发新技术以及联合生产、研发方面取得一些进展。同时受制于国防预算、资金分配、制造业能力、采购程序等方面约束,国防产业本土化仍面临发展与提升的困境,挑战和制约极为明显。在审视印度国防产业本土化成效及不足的基础上,进一步思考其对中国产生的启发与借鉴,无疑更具有现实意义。


 (一)

成效与进展


在莫迪治下,国防产业本土化的成效首先体现在营业额与出口额的增长。2020财年营业额为107亿美元,2021财年增长为109亿美元。印度的国防出口2019-2020年估计为12.9亿美元,在过去两年中实现了强劲增长。而据来自另一个统计口径和时段的数据,2015-2020年期间,印度的国防出口从约200亿卢比增长到900亿卢比。与此相对应,印度的国防产品进口2016-2020年间相比2011-2015年减少了33%,国防系统进口的减少,突显了新德里促进本土国防制造和出口的决心,在2021年政府更是预留了7022亿卢比,约占2021-2022财年资本支出的63%,用于采购本土生产的防御系统。由于对研发和出口的重视,其武器出口扩展到超过75个国家。在2020-2021财年,陆军74%的合同授予印度供应商。在本土化程度上,来自印度海军2015年的数据称,在“浮动”领域的国产化率已达90%,“机动”领域的国产化率为50%-60%,而“作战”领域仅为30%。


其次是国防工业走廊的设立。为了支持国防部门的发展并提高该部门的制造能力,印度正在建立两条国防工业走廊,一条在北方邦,由阿格拉、阿利加尔、奇特拉库特、贾西、坎普尔和勒克瑙6个制造节点构成。第一个国防技术与测试中心(DTTC)在北方邦建立,占地约22英亩,旨在加速国防和航空航天制造集群的发展。另一条在泰米尔纳德邦,由钦奈、哥印拜陀、霍苏尔、塞勒姆和蒂鲁吉拉伯利5个节点构成。国防工业走廊将促进国防和航空相关产品的本土生产,以减少印度的国防产品进口并促进向其他国家的出口。为推进国防工业走廊的建设速度,政府邀请外国企业在印度投资并利用“印度制造”的机会。2021年6月,防长拉杰纳特•辛格邀请瑞典公司投资北方邦和泰米尔纳德邦的国防工业走廊。


再次,开发新设备和新技术。DRDO于2021年3月通过验证路基原型,实现了空气独立推进(AIP)系统开发的一个重要里程碑,该系统由DRDO的海军材料研究实验室(NMRL)开发。AIP可以将潜艇的水下续航能力提高几倍,其技术形态已达到适合目标船只的成熟阶段。4月,国防研究与发展组织开发了一种先进的箔条技术,以保护海军舰艇免受导弹袭击。其下属的焦特布尔国防实验室(DLJ)自主开发了该关键技术的三种变体,即短程箔条火箭(SRCR)、中程箔条火箭(MRCR)和远程箔条火箭(LRCR),满足印度海军的质量要求。同一时段,位于坎普尔(Kanpur)国防材料与储存研究实验室和开发机构(DMSRDE),开发了一种重量为9公斤且符合印度陆军质量要求的轻型防弹夹克(BPJ)。2022 年4月,印度在拉达克附近山谷成功测试了自行设计和制造的巡飞弹,印度研制的反坦克导弹HELINA也在高空成功进行了飞行测试。


 (二)

挑战和制约


1、本土技术自主程度和国防制造能力的限制。国防制造能力取决于国家总体工业化水平,尤其是技术创新及自主程度。印度多年来一直是世界第二大武器进口大国,其国防制造能力可见一斑。尤其是关键技术设计能力,一直是印度的短板,主要武器系统平台和部件依赖进口,阻碍了本土制造的发展。研发机构、生产机构和最终用户之间的关系极为薄弱。除技术水平的总体约束,造成其国防能力提升的主要障碍有:虽然国防总体预算额有所增加,但用于长期投资和研发的预算并未增长,工资及养老金等支出挤占了国防研发及生产费用,例如在2020-2021财年国防预算总额中,58.6%分配给工资和养老金,而只有22.7%用于资本支出;政府主导的运作模式导致程序复杂、效率低下,虽然政府为激发私营企业投资国防产业出台了很多政策,但关键和重大合同政府不愿授予私营部门。


2、政策提案多样化与具体落实乏力的差距。莫迪执政以来,推出多项改革举措,涉及机构、政策、程序等各领域,令人眼花缭乱、目不暇接。为应对国防本土化问题,政府建立了多个高级别委员会,提出了很多目标和要求,但并未据此设定和采取必要步骤。在过去5年中,印度政府批准了200多项带有技术转让的国防采购提案,价值约4万亿卢比,但大多数仍处于相对早期处理阶段。政府的一些倡议、举措的实际收效并不能令人满意,如2020年9月发布的将FDI上限提高到74%的政策,其中几项附加条款几乎使自动投资的承诺无效,致使印度国防部门收到的投资额仅为微不足道的1005万美元。至12月,这一数额才增加到1015万美元。由于缺乏整体性协调,印度国防产品采购——生产——交付环节一直存在着延迟问题,国防部虽已提议将项目管理单元(PMU)作为采购流程的一部分,却并未充分授权PMU以确保各个利益相关者的问责。


在政府引以为豪的联合研发与本土制造项目上,也存在着过度渲染、迷惑公众行为。如“特雅”战斗机项目,作为政府主推的国防出口战机,号称零部件国产化率已提升至65%。其关键设备中机载火控雷达由以色列引进,动力系统为美国提供,装载导弹主要为以色列生产,号称自主开发的中距导弹也是法国与俄罗斯技术,且仍在研发阶段。在NG7轻机枪项目上,印度为规避本土制造设置的障碍,与以色列IWI公司合资成立PLR公司,该公司在印度获准授权生产以色列武器,而其核心技术仍为以色列控制,公司只进行简单的加工操作,其产品则名正言顺的打着“印度制造”的旗号。即便是有些产品在国内生产,在系统和子系统层面都有大量原材料进口成分。在与美国合作方面,虽然2012年推出了双边国防技术与贸易倡议(DTTI),但该倡议下并无联合研发的重大项目启动。商定的一些合作项目,如喷气发动机技术联合工作组等项目由于出口管制的限制,被证明过于具有挑战性,因此不得不搁置。


3、私营企业缺乏与公有企业公平竞争的营商环境。印度大型武器制造公司多为国有企业,控制国内需求的绝大部分,政府通常也将国防公共部门置于私营企业之上。政府虽对这些企业实体寄于厚望,但长期以来他们无法满足部队日益增长的需求,印度的国防采购与这些实体供应之间的差距超过50%。此外,在生产力、研发、技术吸收和新产品设计开发、增值、产能利用率、产品价格和质量等方面的痼疾也一直未能解决。同时,国防部专注于私营部门的作用发挥和招标过程中的竞争,公共部门实体和军械厂尽管表现不佳、饱受诟病,也只有面向市场、改善功能以保持与政策的相关性,并作为印度制造的主要参与者。在“印度制造”的旗号下,政府取消了授予公有企业的消费税和关税豁免,以及政府颁发给私营企业与弹药有关的工业许可证,给公共部门造成巨大冲击。现有状态下,利益协调成为政府必须考虑的隐忧。虽然政府在私营企业方面的改革力度很大,承诺在采购、投资、营商便利等方面给予更多的优惠,但对私营企业来说,缺乏有利的融资框架、激励措施不足以及研发薄弱、技能缺陷使之在国防生产、供应链条中处于边缘位置,重要和大宗国防合同政府的首选仍是公有企业。维持公平竞争的生态系统以及有效实施改革的框架变得极为重要。在涵盖采购、生产、交付等全部环节的整个流程方面,印度自力更生的一个根本弱点是缺乏强有力的总体制度机制来设定政策目标,将各种利益相关者(用户、研发机构和行业)带到一个共同的平台,监控本土项目的进展和确定问责。


4、战略环境和制造环境的整体约束。国防产业本土化的首要目标是实现武器供应的本土化,安全战略及武装部队的需求是必须纳入考量的重要参数。缺乏国家安全战略或国防白皮书的引领,国防采购难以摆脱临时性的约束。而印度长期战略评估和现实威胁紧迫性的权衡,易于造成武器系统研发、量产的犹疑、难于决断。如长期来看,采购先进的监听系统属于优先级的需求,而边界情势使得山地装备成为亟需供应的选项。在面临预算、技术、研发投入及时限的多种约束下,既需从战略上,也需要务实地规划武装部队的武器配备,并投资高科技武器的长期发展,但印度目前的国防政策难以实现二者的均衡。在制造环境上,严格的劳动法、合规负担和缺乏技能相关问题影响了国防本土制造的发展,致使印度很难在国防领域吸引外国直接投资。同时国防部和产业促进部的管辖权重叠也削弱了印度的国防制造能力。


 (三)

对中国的启发和借鉴


从印度国防产业本土化的进展及挑战、制约的具体细节可见,首先意欲保持武器系统的自足,避免进口依赖产生受制于他国和变动的国际形势,需不断提升国家制造能力,保证国防研发经费的足额和持续投入。印度的技术水平及制造能力使其虽有国防产业本土化的抱负,但实际产出及实现程度受限,交付的产品也很难令军队满意。同时,其研发经费投入不足,进一步制约其防务产品效能的提升。以2022-2023财年国防预算为例,国防预算拨款702.3亿美元,其中分配给研发(R&D)的份额仅为12.4亿美元,仅占国防预算总额的1.7%。为体现对国防领域非国有部门的重视,25%的研发预算(总计3.1亿美元)分配给私营部门行业、初创企业和学术机构。防长辛格和财长西塔拉曼认为此举是研发预算的重大分配,有些印度学者则评价说数额小的可笑、令人担忧。


其次,构建完善的生产、研发及用户融合的国防体系。印度的生产和研发机构是彼此分离的,最终用户也未完全参与DRDO等关键研发机构的决策过程,这就造成研发——生产——用户之间的割裂,不利于产品性能的改进、提升以及与用户的适配性问题。虽然政府制定了多项政策鼓励私营部门投资、研发,但现实的国防产业结构仍由公有企业定义,私营部门很大程度上被排斥,简化采购程序的政策虽已推出,但多部门协调的缺失使程序计划无法落到实处,这就使得研发、生产、交付环节难以形成整体融合。


再次,依据国家整体发展战略,持续推进国防产业建设,不受短期策略性需求的干扰。印度虽然推进国防产业本土化的意愿较高,并拟定了多批次的限制进口清单,但较容易受到临时性和意外事件的干扰,从而迟滞国防本土化的进程。如在2020年4月,中印边界对峙之际,防长辛格访问俄罗斯,很快就立即交付12架SU30MKI战机和22架米格29战斗机问题达成协议。同时,在2021-2022财年的资本支出预算中,大量资金用于边界地区基础设施的建设,这一时期山地装备也超越其他选项成为优先采购条目。


最后,充分发挥国防科技创新的引领作用,重视国家在组织、制度因素上的导向性,使之成为科技创新的催化因素。印度的教训足可引以为戒,在类似印度这样的技术欠发达国家及其国防创新体系中,吸收导向因素尤为关键,但印度领导力在国防创新中的作用仅停留在口头上,使得技术流入未能被充分吸收。同时,组织因素及国防创新子系统的深度横向分离,也阻断了创新动力,而中国的引入——消化——吸收——再创新的路径和能力与之形成鲜明对照。


四、前景与趋势


从印度国防产品进口额减少、出口额增加可见国防产业本土化的成效已现,但并不显著。政府推出的机构及政策改革,重在消除投资限额、简化程序、激励私营企业参与、便利营商等,但涉及公共企业实体的实质性举措较少,而其恰恰是产业本土化的主力军,这必然在公平营商、激发活力方面有所欠缺。印度为减少进口依赖试图推进武器来源的多样化,必然会涉及如何妥善处理与国防合作伙伴关系的问题,如印度引进俄罗斯S-400导弹系统引发美国威胁制裁问题。推进国防采购的本土内容也时常会遭遇影响与国防合作伙伴的已有合同问题。2019年11月,印度向美国订购13门MK455英寸/62口径舰炮及相关设备,后来国防部以进一步推动印度本土制造为名,取消这一采购项目,将其纳入巴拉特公司升级的超快速炮架(SRGM)项目。


国防产业本土化需要政府的持续推动、简化程序、总体监控、预算及资金倾斜等各种有利因素。从目前来看,政治和官僚意愿较高,但管理体制的等级制和分层决策妨碍了采购过程的效率,导致拖延、效率低下这一问题仍未解决。莫迪政府虽针对多个问题、在多个领域进行改革,但并未根本上触动原有陋习,未来也将继续作为官僚体制的痼疾而存在。预算投入及资金分配问题,受总体收支的困扰和资金分配固有模式的影响,也很难做出较大的调整。在禁止进口方面,政府虽对禁止进口武器做了数量的规定和条目的细化,但并未相应制定强有力和制度化的本土化计划,而这是需要以为其5年及10年的中长期国防生产计划作为支撑的,可见其规划的严谨性需要进一步提升。


综合而言,莫迪政府时期,印度国防产业本土化成效及进展受多种因素的影响,未来发展不容乐观。因本土化的提升需要多种要素的有机融汇,包含总体工业化发展水平、国防创新与研发程度等能力要素,机构赋权及程序简化等机构要素以及各类企业实体的主动配合与参与等主体要素。现有生态下,印度在上述几个方面都明显受限。依靠政府的大力推动,国防产业本土化形式上的表现足够引入关注,数量上也有直观增长,而本土化的量级未获大幅提升,与国外合作伙伴的联合研发也仅局限在技术要求不高的少数项目上,武器产品的出口多数集中在周边邻国。未来印度国防产业本土化的发展既需依赖政府的持续推动和改革,也需要将已有的政策举措落到实处,更需要印度经济增长和工业发展水平的整体带动。而印度政府是否能一直坚持本土化政策和发展方向,同时在优化营商环境、研发资金占比、政府投入方面给予持续的支持尤为关键。


五、结语


自独立以来,印度一直推行国防产业本土化政策,不过在不同时期命名有所区别。莫迪执政后,随着地缘政治和经济雄心的增长,凸显发展独立的国防产业能力的迫切性,政府在涉及国防产业的机构、政策等方面推出了多项改革举措,力图有所推进,实现国防产业本土化和国防产品出口的目标。从实效来看,印度的国防进口额有所减少,营业额和出口额都实现了增长。政府新建了国防产业走廊,开放了新技术和新设备。但相比政府雄心勃勃的预期目标,受总体创新文化缺失、创新及制造能力不足、举措落实乏力、国防产业生态系统等多重因素制约,莫迪政府提出的国防产业本土化的具体指标实现难度较大。对印度国防本土化成效的进一步评估及原有目标实现程度的探讨,需要我们随其动态发展保持密切关切,前景及态势尚难论定。


作者简介:刘红良,历史学博士, 赣南师范大学新加坡研究中心副教授,中国(昆明)南亚东南亚研究院特聘研究员



本文选自《南亚研究季刊》2022年第2期,原标题为《莫迪政府时期印度国防产业的本土化发展


本期编辑:王若桐 穆祎璠


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